III OSK 2536/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 26/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w C. (dalej: spółka lub skarżąca) na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 października 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją kwartalną z 18 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu ustalił spółce opłatę zmienną za okres III kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 100540 PLN za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z ujęcia wód podziemnych-ujęcie podstawowe "[...]". Informację doręczono spółce 26 lutego 2021 r. Pismem z 23 marca 2021 r. (nadanym na poczcie w tym samym dniu), spółka wniosła reklamację. Postanowieniem z 2 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji. Organ wskazał, że przywrócenie terminu dotyczy sytuacji wyjątkowych i nagłych, a przedłużająca się epidemia, charakteru nagłego już nie ma. Spółka wniosła skargę na postanowienie z 2 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 września 2021 r. II SA/Łd 508/21 uchylił postanowienie organu z 2 kwietnia 2021 r., podkreślając że w pierwszej kolejności organ powinien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu. Postanowieniem z 25 października 2021 r. organ odmówił spółce przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji, na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem organu, strona nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku, można mówić tylko w sytuacji stwierdzenia, że dopełnienie takiego obowiązku stało się niemożliwe, z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, a więc wystąpienia okoliczności nagłych, nieprzewidywalnych, których podmiot dbający należycie o swoje interesy, nie mógł przewidzieć i im zapobiec, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Odnosząc się do stanowiska spółki, że sytuacja pandemiczna uniemożliwiła złożenie reklamacji w wymaganym terminie, organ podkreślił, że przedłużająca się epidemia, która miała miejsce w czasie gdy spółka powinna wnieść reklamację w ustawowym terminie, nie miała już charakteru nagłego i wyjątkowego. Przesunięcie 50% pracowników do wykonywania pracy w trybie zdalnym, miało ograniczyć rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Było to jednak wciąż wykonywanie przez nich obowiązków służbowych, z tą różnicą, że polegała ona na wykonywaniu zadań powierzonych przez pracodawcę, poza siedzibą firmy. Oddelegowanie 50% pracowników do wykonywania pracy w trybie zdalnym nie powoduje czasowego zawieszenia działalności przez spółkę. Spółka wniosła skargę na postanowienie z 25 października 2021 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Skarżąca jako spółka prawa handlowego, wyposażona w osobowość prawną, posiada organy powołane do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz, w tym konkretnym wypadku przez zarząd spółki, którego obowiązkiem jest należyte zorganizowanie obsługi biurowo-administracyjnej przedsiębiorstwa. Niewątpliwie trwająca epidemia i rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2, a w rezultacie wystąpienia trzeciej fali pandemii COVID-19 nie można traktować jako zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego w 2021 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 do 20 marca 2020 r. Natomiast od 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii. Stan epidemii nie stanowił siły wyższej, która zaistniała nagle uniemożliwiając spółce w sposób niekontrolowany dochowanie należytej staranności w terminowym złożeniu reklamacji. Jedynie nagłe, nadzwyczajne zdarzenie całkowicie uniemożliwiające podmiotowi procesowemu dokonanie czynności mogłoby uzasadniać przywrócenie terminu. W dacie składania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji stan epidemii istniał już od dłuższego czasu i profesjonalny pełnomocnik spółki, podobnie jak i organy zarządzające sprawami spółki, powinny były uwzględnić utrudnienia wywołane tym stanem. Podnoszone przez spółkę przesunięcia połowy pracowników do wykonywania pracy w trybie zdalnym nie powinno "paraliżować" pracy spółki, ponieważ świadczenie pracy zdalnej oznacza wyłącznie wykonywanie obowiązków służbowych przez pracowników poza siedzibą spółki. Także wysłanie części pracowników spółki na zaległe urlopy, w celu uniknięcia zakażeń czy też wprowadzenie 48-godzinnej kwarantanny dokumentów nie stanowi okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia reklamacji, choć bez wątpienia są to okoliczności utrudniające funkcjonowanie spółki. Nie jest też przesłanką uzasadniającą przywrócenie terminu przesłanie przez organ do strony w okresie od 19 stycznia 2021 r. do 26 lutego 2021 r. 152 sztuk informacji w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za lata 2019 i 2020 dotyczących 19 ujęć. W ocenie Sądu I instancji uzasadniony był zarzut spółki podnoszący naruszenie art. 15 zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19), który to przepis nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ wniosek o przywrócenie terminu spółka zawarła już w reklamacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 w związku z art. 132 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji. Po drugie, art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 przez brak zawiadomienia strony o uchybieniu terminu do wniesienia reklamacji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie jako zasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany uznaje się pogląd, zgodnie z którym jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest wiec możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por: wyroki NSA z 13.07.2021 r. I OSK 1849/19, 19.05.2021 r. I OSK 2539/20, 16.03.2021 r. II OSK 3883/19 i z 17.02.2021 r. II OSK 1865/18). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko to nie ma wymiaru wyłącznie historycznego, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo odniósł je do stanu epidemii (pandemii). Nie ulega wątpliwości, że rok po wystąpieniu pandemii COVID-19 nie można było traktować tego zjawiska jako nagłego i niespodziewanego. Nie ulega również wątpliwości, że pandemia wprowadziła liczne utrudnienia w bieżącym funkcjonowaniu osób fizycznych i prawnych, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku wprowadzony stan epidemii może uzasadniać przywrócenie terminu. Gdyby intencją ustawodawcy było takie określenie skutków stanu epidemii, to wprowadziłby określone regulacje w tym przedmiocie, co jednak nie nastąpiło. Natomiast zgodnie bowiem z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej wyznaczał stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19). Oznacza to, że ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego biegu terminu. W przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona była m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ w okresie epidemii powinien był zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, o ile oczywiście strona sama nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, żeby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego czy zostało poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 k.p.a. z ewentualnym uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu (por. wyrok NSA z 2.08.2024 r., I OSK 2458/23, LEX nr 3758935). Z powyższych rozważań wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, samo ustawowe ułatwienie w złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i sama okoliczność trwania epidemii, nie oznaczają automatycznie obowiązku przywrócenia terminu przez organ, a utrudnienia w bieżącej działalności danego podmiotu związane ze stanem epidemii nie oznaczają zaistnienia przesłanki uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu uzasadniającej jego przywrócenie. Po drugie, zawiadomienie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 było obowiązkiem organu tylko w przypadku, gdy strona samodzielnie nie skorzystała z przysługujących środków procesowych, ponieważ jeżeli z nich skorzystała spełnienie przez organ wymogów z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 było niecelowe. Brak było bowiem podstaw do zawiadomienia strony przez organ o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, skoro strona ten wniosek już złożyła. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe i nie czyni normy z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 przepisem martwym, a jedynie oznacza, że przepis ten w tej konkretnej sprawie nie znajdował zastosowania. Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 58 § 1 w związku z art. 132 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.