III OSK 2519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1012/19 w sprawie ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 listopada 2019 r. III SA/Kr 1012/19, oddalił skargę Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miasta Krakowa nie posiada kompetencji do podjęcia uchwały kierunkowej w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych; 2. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała kierunkowa w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych nie spełnia wymogów uchwały kierunkowej. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że uchwała nr Nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z 26 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych wskazuje priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały, natomiast nie nakazuje organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też nie narzuca sposobu załatwienia konkretnej sprawy stanowiąc jedynie wskazówki oraz strategię działania dla Prezydenta Miasta Krakowa. Równocześnie mając na względzie treść powyższej uchwały nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek ustanowienia na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej" jak również, że zostały określone kompetencje tego podmiotu oraz sposób jego działania. W tym miejscu należy wskazać, że w § 1 uchwały zostało wskazane, że ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunek działania polegający na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań w celu ustanowienia na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej". Tym samym wyżej cytowane zdanie § 1 uchwały wskazuje, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą warunkową, a więc Rada Miasta Krakowa zwraca się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe i prawnie dopuszczalne, tym samym inne działania zostały wykluczone, a więc Rada Miasta Krakowa wnosi o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale, wyłącznie wówczas, gdy będzie to prawnie dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odpowiadając jednym zdaniem na zarzuty skargi kasacyjnej można byłoby stwierdzić, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. daje podstawę do podjęcia tzw. uchwały kierunkowej, wyrażającej oczekiwania organu stanowiącego w kwestii ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczeń medycznych, ale kontrolowana uchwała nie wypełnia desygnatów uchwały kierunkowej. Na wstępie rozważań wyjaśnienia wymaga zatem charakter uchwały kierunkowej. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań" (zob. wyrok NSA z 19.09.2017 r. II GSK 3514/15, LEX nr 2404511). Ponadto, "uchwały kierunkowe rad gmin powinny być uznawane za swoistego rodzaju akty o charakterze programowym, z czym będzie wiązać się przede wszystkim niemożność uznania ich za akty normatywne ani w znaczeniu materialnym, ani w znaczeniu formalnym. Wytyczają one pewne priorytety i wskazują na cele organu wykonawczego, nie mogą go jednak zobowiązywać do załatwienia danych spraw w określony sposób ani nakładać nań nowych obowiązków czy uprawnień. Niedopuszczalne będzie także kształtowanie w ich drodze przyznanej organowi wykonawczemu kompetencji" (J. Krawczyk, Uchwały kierunkowe rady gminy jako przedmiot nadzoru wojewody – studium przypadku Rady Miasta Krakowa, Prz.Leg. 2020, nr 2, s. 28). "Uchwała w sprawie kierunków działania wójta może określać wytyczne o ogólniejszym charakterze lub też zawierać zalecenia czy wskazówki odnoszące się do określonej kategorii zadań czy nawet konkretnych zadań organu wykonawczego, ale – co trzeba podkreślić – bez możliwości formułowania poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy" (K. Wlaźlak, Rozdział IV Cechy jurydyczne i rodzaje planowania [w:] Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015). Warto także skonfrontować ze sobą dwie zasadnicze regulacje gminnej ustawy ustrojowej, a to wspominany art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że to wójt, będąc podmiotem odpowiedzianym za wykonanie uchwał rady, decyduje jednocześnie o sposobie tego wykonywania. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "to, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji (należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej) nie oznacza, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze przypisane art. 30 u.s.g. właśnie organowi wykonawczemu" (wyrok NSA z 14 października 2009 r. I OSK 347/09). "Respektując więc stanowiące uprawnienia rady gminy i możliwość wskazywania kierunków działania organu wykonawczego, rada musi pozostawić sferę sposobu wykonania uchwały wójtowi, zarówno na płaszczyźnie czynności prawnych, techniczno-organizacyjnych, jak i egzekwowania norm ustanowionych przez radę" (zob. J. Krawczyk, Uchwały kierunkowe ... j.w.). Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uchwała Rady Miasta Krakowa nr XIX/391/19 z 26 czerwca 2019 r. w § 1 zaleca organowi wykonawczemu ustanowienie na terenie miejskich placówek ochrony zdrowia funkcji tzw. "asystenta osoby niepełnosprawnej", który ma mieć przypisany numer telefonu i adres internetowy, a do jego kompetencji będzie należało organizowanie wizyt pacjentów na terenie danej placówki zdrowia po uprzednim zgłoszeniu konkretnego zapotrzebowania. Mamy tu więc wskazany sposób, w jaki organ wykonawczy ma podjąć działania ułatwiające osobom niepełnosprawnym dostęp do świadczeń medycznych – ustanowienie asystenta osoby niepełnosprawnej oraz określone zasady funkcjonowania takiego asystenta. Nawet jeśli poprzedzone jest to stwierdzeniem, że "Ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunek działania polegający na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań w celu ustanowienia ..." takiego asystenta, to w istocie nie mamy tu do czynienia z wytyczeniem kierunku działania dla organu wykonawczego, ale z określeniem konkretnego sposobu działania organu wykonawczego w sferze pomocy osobom niepełnosprawnym w dostępie do świadczeń medycznych na terenie miejskich placówek. Już więc tylko na marginesie należy zauważyć, że nie jest dopuszczalny taki sposób tworzenia aktów prawnych przez organ stanowiący gminy, który zakładałby, że to organ wykonawczy będzie weryfikował zgodność z prawem możliwości podjęcia zalecanych mu działań. Zgodnie z art. 7 Konstytucji wszystkie organy publiczne działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem organ stanowiący gminy wytyczając kierunki działania organu wykonawczego musi mieć przekonanie, że czyni to w zgodzie z prawem. Sąd I instancji oddalając skargę Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX/391/19 Rady Miasta Krakowa z 26 czerwca 2019 r. nie dopuścił się więc błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a zatem skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).