III OSK 2515/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie od Ministra Edukacji Narodowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/19, po rozpoznaniu skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. znak: [...] (pkt 1), a także zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Rada Miejska w K. podjęła zamiar likwidacji z końcem roku szkolnego 2018-2019 tj. z 31 sierpnia 2019 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w K. (dalej: "PSP", "szkoła") z powodu małej liczby uczniów. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...] Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej: "Kurator Oświaty"), działając na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3-5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm., zwana dalej: "Prawo oświatowe"), wyraził negatywną opinię w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w K., dla którego organem prowadzącym jest Gmina K. z dniem 31 sierpnia 2019 r. Kurator Oświaty ustalił, że ww. szkoła jest szkołą kameralną, o niewielkiej liczbie uczniów. Posiada strukturę szkoły ośmioklasowej. W obwodzie szkoły według księgi uczniów zamieszkuje 62 dzieci urodzonych w latach 2004 - 2011, z czego do szkoły w K. uczęszcza 26 dzieci do klas II - VIII. Ze względu na brak uczniów w szkole tej nie utworzono klasy I. Do utworzonego w szkole oddziału przedszkolnego uczęszcza 13 dzieci urodzonych w latach 2012-2015. Analiza demografii sporządzonej na podstawie danych meldunkowych w obwodzie szkoły w K. wskazuje, że w najbliższych ośmiu latach do szkoły może uczęszczać 28 uczniów urodzonych w latach 2011-2018. Główną przyczyną zamiaru likwidacji szkoły jest mała liczba uczniów, co jest spowodowane niżem demograficznym oraz wyborem innej placówki nauczania niż szkoła macierzysta. Zdaniem Kuratora Oświaty niska liczebność poszczególnych oddziałów zapewnia jednak indywidualne podejście do każdego ucznia oraz odpowiednie warunki rozwoju. Potwierdzają to wyniki nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez organ I instancji. Wskazano, że z tytułu likwidacji szkoły 6 nauczycieli oraz 3 pracowników obsługi musiałoby szukać zatrudnienia. Nadto likwidacja szkoły w K. i przeniesienie uczniów do dwóch różnych szkół spowoduje konieczność dowozu uczniów do szkół oddalonych o 4,7 km. Końcowo Kurator Oświaty podał, że ważnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem szkoły jest opinia Rady Rodziców PSP w K., która w piśmie do Urzędu Miejskiego w K. wskazała, że społeczność lokalna od wielu lat wspiera szkołę, a mieszkańcy uczestniczą i angażują się w życie szkoły. Szkoła ta spełnia ważną rolę ośrodka kultury. W interesie dzieci zamieszkujących w obwodzie tej szkoły jest pozostawienie szkoły jako funkcjonującej, dającej uczniom i rodzicom poczucie bezpieczeństwa w atmosferze wzajemnego szacunku. Gmina K. wniosła zażalenie na postanowienie Kuratora Oświaty. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Minister Edukacji Narodowej (dalej: "MEN", "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego, utrzymał w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. Pismem datowanym na 12 lipca 2019 r. Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wydania przez Kuratora Oświaty negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły. Skarżąca Gmina wypełniła bowiem wymogi określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że organ prowadzący szkołę dokonał wskazanych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów (por. k. 16 akt administracyjnych), a także Kuratora Oświaty, który w dniu 7 marca 2019 r. przeprowadził na wniosek Burmistrza Gminy kontrolę w związku z potrzebą sformułowania opinii w sprawie likwidacji szkoły (por. protokół kontroli z 13 marca 2019 r. - k. 69 akt administracyjnych). Gmina zapewniła także możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w Szkole Podstawowej nr [...] w K. Zatem uczniowie likwidowanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą gminę. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na to, że art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej z akt sprawy wynika, że baza lokalowa szkoły nr [...] w K. jest bogatsza aniżeli szkoły w K. W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu MEN podkreślił również kwestię transportu dzieci ze szkoły w K. do szkół w K., upatrując w tym duże dla nich utrudnienie. Jednakże powołując się na art. 39 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły, pomija treść ust. 3 pkt 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku (por. k. 9 akt administracyjnych). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły nie może uzasadniać także sprzeciw Rady Rodziców i wyrażone w nim argumenty dotyczące funkcji kulturalnej, jaką spełniać ma szkoła w K. Jest to argumentacja pozaprawna, celowościowa i słusznościowa, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Wydaje się także, ze organ nadzoru pedagogicznego położył nacisk na rolę kulturotwórczą jako dobrze funkcjonującej szkoły wiejskiej. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie w zaakceptowaniu projektowanych zmian. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz postanowienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynika sprawy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie; - art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa oświatowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego; - art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 u.s.o., przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia Kuratora Oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie i rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie naruszeń przez Sąd I instancji przepisów procedury administracyjnej, które następnie stały się podstawą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, w istocie dotyczy ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w uchwałę dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe: "Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie." Rozpatrując skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w uchwałę samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczącą jej likwidacji. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Jak stwierdził Sąd I instancji: "opinia przewidziana w art. 89 p.o. jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w p.o. wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.o. stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o przekształceniu była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd I instancji (niezależnie od jego nieprecyzyjności) wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami. Dlatego też, zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie należy ocenić jako nieuzasadniony. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa oświatowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K. M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska". Jak to wskazano wyżej nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Zatem przesłanki wydania zarówno pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły muszą być określone przez konkretne przepisy ustawy, a oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Kurator oświaty, jako organ administracji publicznej, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie może działać w sposób dowolny, nawet pomimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, jak również art. 89 ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że zarówno przepis art. 55, jak i art. 51 ustawy Prawo oświatowe składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, której jednostki redakcyjnej owych przepisów zarzut ten dotyczy, jak również na czym owo naruszenie miałoby polegać. Powyższe uchybienie czyniło niemożliwym odniesienie się do powyższego zarzutu. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny - z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie, niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy je sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten wyznaczę więc kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oznacza to także, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. konieczne jest powiązanie go z zarzutem naruszenia konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania sądowego lub administracyjnego – czego w rozpatrywanym zarzucie nie uczyniono. Po drugie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Skoro Sąd I instancji dokonał odmiennej niż organy wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, to oczywistym jest, że był zobowiązany do odnoszenia się tylko do irrelewantnych częściowo okoliczności wynikających ze stanu faktycznego ustalonego przez organy. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Po trzecie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek Gminy K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżąca nie wykazała (odpowiedź na skargę sporządził samodzielnie i podpisał osobiście Burmistrz Gminy K.), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.