III OSK 25/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdwinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SAB/Sz 74/25 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdwinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Sz 74/25, po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdwinie (dalej "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt 1-3, 5-9, 11 i 13-22 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. w pozostałym zakresie oddalił skargę; V. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2025 r., skierowanym do organu, skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od [...] ogniska odry w Polsce związane są migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile odnotowano przypadków gruźlicy na terenie działania Państwa urzędu na przestrzeni ostatniego roku? 5. Ile odnotowano przypadków gruźlicy na terenie działania całego kraju urzędu na przestrzeni ostatnich 5 lat? 6. Czy rozróżnia w statystykach Państwa urzędu jak całego kraju rozróżnia się przypadku gruźlicy poszczepiennej? Jeśli tak to ile takich było (w zakresie pytań 4 i 6), a jeśli nie to co jest przyczyną braku takiego rozróżnienia? 7. Z jakiego powodu Główny Inspektor Sanitarny w przypadku wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego po szczepieniu przeciwko gruźlicy nie zaleca wykonywać posiewu w kierunku prątka szczepionkowego BCG? 8. Czy prawdą jest, że większość przypadków gruźlicy wśród dzieci w Polsce to gruźlica poszczepienna? 9. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? 10. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 11. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 12. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 13. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie? 14. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 15. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 16. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 17. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? 18. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka? 19. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych? 20. Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą? 21. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP? 22. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób np. w Niemczech jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień? W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r., organ wskazał – w oparciu o posiadane dane i w zakresie ustawowych kompetencji – że udziela odpowiedzi na pytania nr 4, 10 i 12, które dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, iż "nie zajmuje stanowiska w zakresie pozostałych pytań, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), lub też zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, jak również w zakresie szczepień ochronnych, nie ma obowiązku gromadzenia wnioskowanych danych, w tym na szczeblu powiatowym". Pismem z dnia 12 maja 2025 r. skarżący wystąpił do WSA w Szczecinie ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 9 kwietnia 2025 r. W skardze zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 sierpnia 2025 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił częściowo skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. WSA w Szczecinie przypomniał, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., przy czym użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wyraźnie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu I instancji odpowiedź organu na pytania nr 4, 10 oraz 12 okazała się wystarczająca. Z kolei odpowiedź na pozostałą część wniosku nie daje się zakwalifikować jako prawidłowe wykonanie obowiązków ciążących na organie na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, nie sposób ustalić, które spośród zadanych pytań organ uznał za przedmiot informacji publicznej, które zaś nie mają takiego charakteru, a prawidłowa kwalifikacja zadanego pytania ma kluczowe znacznie dla wymaganego sposobu załatwienia sprawy. Nie sposób uznać też za prawidłowe lakonicznego wskazania, iż organ "nie ma obowiązku gromadzenia wnioskowanych danych, w tym na szczeblu powiatowym". To, że organ nie ma obowiązku gromadzenia wnioskowanych danych, w szczególności nie oznacza, że nie posiada dostępu do takich danych np. pochodzących z innych źródeł. Tymczasem jeśli wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej, a organ posiada do nich dostęp, winien rozważyć ich udostępnienie w trybie ustawy i dane takie udostępnić zainteresowanemu podmiotowi lub wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w przypadkach określonych przez prawodawcę. Wobec powyższego WSA w Szczecinie stwierdził, iż brak należytego odniesienia się do pytań zawartych w pkt 1-3, 5-9, 11 i 13-22 winien być zakwalifikowany jako bezczynność tego organu, o czym też orzekł w pkt I sentencji. Pismem z dnia 14 października 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 sierpnia 2025 r. wywiódł organ (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 12 § 1 k.p.a. – poprzez błędną ocenę dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność organu skutkującą ograniczeniem się przez sąd do analizy czym jest informacja publiczna skutkująca błędnym uznaniem, że bezczynność organu powstaje wtedy, gdy nie udziela on informacji publicznej, której nie wytwarza, nie posiada, nie ma obowiązku jej wytwarzania, posiadania, zbierania ale ma obowiązek jej udzielania poprzez jej wyszukiwanie w innych organach również spoza Polski, co doprowadziło do nie rozpoznania istoty sprawy, to jest czy organ dopuścił się bezczynności udzielając odpowiedzi na pytania w zakresie, których dysponował (Sąd I instancji stwierdził, że takie informacje mają udzielać organy) informacją publiczną w ustawowym terminie 14 dni, przy braku rzeczywistych działań zmierzających do ustalenia w oparciu o treść zadanych przez skarżącego pytań, czy dotyczą one działań organu w oparciu chociażby o przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez sąd faktu, że organ w ustawowym terminie udzielił skarżącemu informację publiczną na pytania numer "2, 10 i 12" w zakresie dysponowanych przez siebie informacji, wyczerpująco uzasadniając przyczyny dla których nie udzielił tej informacji na pozostałe 19 pytań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie jest ustawowo umocowany do "wyręczania" wnioskującego o udzielenie informacji publicznej w zakresie danych (informacji), którymi nie dysponuje i występowania do innych organów, w tym sądów, Trybunału Konstytucyjnego, Unii Europejskiej czy Niemiec w ustawowym terminie 14 dni bez narażenia się na zarzut bezczynności, 3) art. 1, 2, 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że organ nie udzielił informacji publicznej na pozostałe 19 pytań, do czego był zobowiązany ustawowo, co doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia na organ obowiązku udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji, którymi nie dysponuje, 4) art. 1, 2, 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej uzasadnienia organu nie udzielenia skarżącemu informacji publicznej na 19 pytań w zakresie danych (informacji), którymi organ nie dysponował i nie dysponuje (w tym dotyczących TK, Unii Europejskiej czy Niemiec, GUS) zawartego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2025 roku oraz ustaleniu, że organ dopuścił się naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nie zastosowanie, co doprowadziło do bezczynności organu a także nie ustosunkowanie się przez WSA w Szczecinie do tych zarzutów w uzasadnieniu oraz ich nieskonfrontowanie ze stanowiskiem organu zawartego w jego odpowiedzi na skargę na bezczynność. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił: 5) naruszenie prawa materialnego to jest "art. 37 § 1 pkt. k.p.a." poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ dopuścił się zwłoki, pomimo udzielenia wnioskodawcy przed upływem 14 dniowego terminu, informacji publicznej, którą dysponował tylko w zakresie pytań 4, 10 i 12 oraz wyjaśnienia dlaczego na pozostałe nie udzielił odpowiedzi (nie dysponował tymi danymi i nie był zobowiązany ustawowo do ich gromadzenia i używania), 5) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 6 u.d.i.p. – poprzez uznanie, że każdy organ państwowy ma obowiązek udzielić wszystkich żądanych we wniosku informacji, bez względu na to czy jest to informacja publiczna czy porada prawna lub kompendium wiedzy z rożnych dziedzin nauki, podczas gdy zgodnie z utrwalonym od lat orzecznictwem i piśmiennictwem – informację publiczną stanowią te informacje, którymi organy (różne, wymienione w ustawie) dysponują, to jest wytwarzają lub używają (co potwierdza też w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji – str. nr 6 ostatni akapit, strona nr 7 drugi akapit od dołu), 7) naruszenie przepisów postępowania poprzez sprzeczne ustalenie stanu faktycznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w tym bezpodstawne założenie przez Sąd I instancji, że organ posiada dostęp do źródeł dotyczących 19 pytań, w tym z zakresu przyczyn dla których Trybunał Konstytucyjny czy Minister Zdrowia wydał dane orzeczenie, akt prawny czy interpretację, statystyk z zakresu GUS publikowanych w Biuletynach Informacji Publicznej GUS, nie wskazania przez Sąd I instancji przyczyn - podstawy prawnej obowiązku poszukania przez organ za skarżącego informacji spoza zakresu jego ustawowych obowiązków i dysponowanych informacji publicznych, nie gromadzonych przez niego i nie używanych, przyczyn uznania, że organ gromadzi lub używa (dysponuje zgodnie z terminem użytym przez Sąd I instancji) dane z zakresu pozostałych 19 pytań, 8) naruszenie przepisów prawa, to jest art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności ponieważ miał obowiązek wydać rozstrzygniecie merytoryczne lub formalnoprawne kończące postępowanie w sprawie, powiadomić skarżącego o powodach w opóźnieniu udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji, którymi nie dysponuje, chociaż jak sam Sąd I instancji stwierdził (str. 6 ostatni akapit, str.7 w pierwszym zdaniu ostatniego akapitu) organy publiczne mają obowiązek udzielania informacji publicznych w zakresie informacji pozostających w ich dyspozycji, a więc w dyspozycji organów do, których wpłynął wniosek o udzielenie takiej informacji, a nie organów, do których taki wniosek nie wpłynął ale ich dotyczy (np. Trybunału Konstytucyjnego, Ministra Zdrowia, Niemiec-tu wnioskodawca nie wskazał organu niemieckiego czy Unii Europejskiej), podczas gdy zgodnie z wywodem Sądu I instancji na temat interpretacji art. 14, organ udzielił decyzją informację publiczną w zakresie dysponowanych przez niego informacji, a na pytania, które nie dotyczyły informacji publicznej lub nie były informacjami wytwarzanymi przez niego, udzielono w ustawowym 14 dniowym terminie odpowiedzi poprzez wskazanie, że pytania 1- 3, 5-9, 11, 13-22 nie są informacją publiczną bądź organ taką nie dysponuje. Bezpodstawny jest więc zarzut Sądu I instancji dopuszczenia się przez organ bezczynności, w sytuacji, gdy nie udzielił on odpowiedzi na pytania w zakresie informacji, których nie wytworzył, nie gromadzi ponieważ nie dotyczą one jego ustawowej działalności i obowiązków. Organ udzielił wszystkie posiadane przez siebie informacje publiczne w ramach zadanych pytań przez skarżącego we wskazanym ustawowym 14 dniowym terminie, 9) naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 4, 6 poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie skutkujące uznaniem, że wystarczy złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jednego istniejących organów w zakresie dowolnych informacji, którymi on nie dysponuje (nie wytworzył ich, nie używa i nie gromadzi) i jego nie dotyczą, do powstania po stronie tego organu obowiązku udzielenia niedotyczących go informacji i nieposiadanych informacji poprzez poszukiwanie ich w innych organach (nienazwanych też przez skarżącego organów np. niemieckich, czy unijnych), a więc wyręczenia pytających. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalna, albowiem taki obowiązek nie został w niej nałożony na organy. Jeżeli taki miałby być zamiar ustawodawcy, to ustawa nie dotyczyłaby władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne tylko wskazywałaby jeden podmiot, który odpowiadałby (udzielał informacji publicznej) z zakresu działania rożnych (i wszystkich) organów, 10) "naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 141 § 2" poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest dlaczego uznał, że organ nienależycie odniósł się do pytań zawartych w punktach 1-3, 5-9, 11, 13-22 w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że organ udzielił informacji publicznej w formie materialno- technicznej w zakresie wytwarzanych i gromadzonych informacji i nie udzielił odpowiedzi na pytania, które nie stanowiły informacji publicznej bądź organ nie dysponował nią (nie wytwarzał i nie gromadził) i prawidłowo (tak jak to wyjaśnił Sąd I instancji na str. 7 w drugim akapicie) uzasadnił przyczyny nie udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania. Sąd I instancji nie uzasadnił też dlaczego organ, w jego ocenie, powinien wyręczyć skarżącego i poszukiwać odpowiedzi na jego pytania występując do innych organów (nawet spoza Polski), 11) naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 6 poprzez nałożenie na organ obowiązku udzielanie odpowiedzi na pytania numer 1-3, 5-9, 11, 13-22 skarżącego, w zakresie informacji, których sam nie wytwarza, nie gromadzi – nie dysponuje, nie posiada stosownej wiedzy i uprawnień do ich wytworzenia i posiadania (np. w zakresie pytań o działania Trybunału Konstytucyjnego, Ministra Zdrowia, Unii Europejskiej, Niemiec, GUS), 12) naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 4, 6 poprzez przyjęcie, że informacją publiczną danego organu, jest również każda informacja wytworzona lub gromadzona (pozostająca w dyspozycji) przez inny organ, którą należy udzielić wnioskodawcy, podczas gdy z utrwalonego od początku obowiązywania ustawy orzecznictwa i przede wszystkim z tej ustawy wprost wynika, że informacją publiczną danego podmiotu zobowiązanego jest tylko ta, którą on sam wytworzył lub gromadzi w ramach swoich ustawowych obowiązków ("dysponuje"). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten został powołany w zarzutach 3 i 4), zauważyć trzeba, że traktuje on o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji dostatecznie jasno wyjaśnił powody, dla których uznał, że organ pozostaje w bezczynności – wskazał, że udzielonej skarżącemu odpowiedzi (w zakresie punktów wymienionych w sentencji wyroku) nie można uznać za prawidłowe wykonanie obowiązków ciążących na organie na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie stanowi ona prawidłowego zawiadomienia wnioskodawcy, które jest wymagane, ilekroć – zdaniem organu – żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej względnie organ ich nie posiada. Zasadność stanowiska Sądu I instancji w tej mierze nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. W tym miejscu należy dodać, że "art. 1, 2, 3 § 1 p.p.s.a." – które również zostały powołane w zarzutach 3 i 4 – są w istocie przepisami ustrojowymi i co do zasady nie mogą stanowić samoistnej podstawy zarzutów kasacyjnych. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z kolei gdy idzie o art. 133 § 1 p.p.s.a. (przepis ten został powołany w zarzucie 3), to stanowi on, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). W postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W zarzucie 10 skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie "przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 141 § 2". Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z urzędu, a zatem wspomniany przepis nie miał zastosowania i nie mógł być naruszony. Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, warto zaznaczyć, że: "Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony" (wyrok NSA z dnia 15 maja 2026 r., III OSK 27/25). "Tego obowiązku – w żaden sposób – nie może sanować Sąd II instancji" (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2026 r., I GSK 894/25). Gros zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej opisanego wyżej wymogu nie spełnia. W zarzucie 5 wskazano "art. 37 § 1 pkt. kpa" (bez sprecyzowania odnośnego punktu); w zarzucie 6 wskazano tylko "art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (mimo że przepis ten dzieli się na rozliczne jednostki redakcyjne); w zarzucie 7 nie wskazano żadnego przepisu prawa; w zarzutach 9, 11 i 12 wskazano ogólnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym "art. 4, 6" tudzież "art. 6". Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera doprecyzowania odnośnych zarzutów. Zarzuty, o których mowa – tj. zarzuty 5, 6, 7, 9, 11 i 12 – okazały się zatem nieskuteczne z uwagi na ich istotną wadliwość konstrukcyjną. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia "art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 12 § 1 k.p.a." (zarzut 1). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. statuuje samą dopuszczalność skargi na bezczynność – Sąd I instancji skonstatował tę dopuszczalność prawidłowo, przyjmując w szczególności, że nie jest ona uwarunkowana uprzednim ponagleniem. Z kolei art. 35 k.p.a. (powołany bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) i art. 12 § 1 k.p.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a." (zarzut 2). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest – po pierwsze – przepisem wynikowym, a po drugie – przepisem, który może mieć zastosowanie w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie. W niniejszej sprawie – będącej sprawą ze skargi na bezczynność organu – nie miał on ani nawet nie mógł mieć zastosowania; niepodobna zatem mówić o jego naruszeniu. Zważywszy zaś na dwa pozostałe przepisy powołane w odnośnym zarzucie (art. 7 i 77 k.p.a.), stwierdzić wypada, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania, w których organ nie zmierza do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej lub poinformowaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (...). Nie budzi też wątpliwości, że w sprawie nie wydano decyzji. Zatem organ nie stosował przepisów k.p.a. i nie mógł ich naruszyć. Co więcej także Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a., ponieważ Sądy administracyjne stosują procedurę sądowoadministracyjną, tj. przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisów tej ustawy Sąd I instancji ustalił okoliczności sprawy i dokonał ich oceny. Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewyjaśnienie i nierozważenie istotnych w sprawie okoliczności (pomijając już to, że nie wskazał czy jest to zarzut skierowany pod adresem organu czy Sądu) nie zarzucił naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, lecz naruszenie przepisów k.p.a., które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. To czyni bezskutecznym omawiany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 (...) k.p.a." (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2025 r., III OSK 1929/24). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut 8), stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, czy formułuje ten zarzut w ramach pierwszej, czy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż odnośny przepis ma charakter procesowy, co ma w szczególności tę konsekwencję, że skarżący kasacyjnie dla skuteczności opartego na nim zarzutu ma obowiązek powiązać go z przepisami postępowania adresowanymi do Sądu I instancji, a ponadto ma obowiązek wykazania, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., III OSK 1147/25). Omawiany zarzut tych wymogów nie spełnia, a ponadto jego treść nie do końca koresponduje z treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W szczególności Sąd I instancji nie przesądził, że organ "miał obowiązek wydać rozstrzygniecie merytoryczne lub formalnoprawne kończące postępowanie w sprawie, powiadomić skarżącego o powodach w opóźnieniu udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji, którymi nie dysponuje". Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie skonstatował też bezczynności organu dlatego, że "nie udzielił on odpowiedzi na pytania w zakresie informacji, których nie wytworzył, nie gromadzi ponieważ nie dotyczą one jego ustawowej działalności i obowiązków". Przeciwnie, Sąd I instancji wskazał, że jedną z prawidłowych reakcji organu na wniosek – eliminującą stan bezczynności – może być również stosowne powiadomienie o statusie przedmiotowej informacji jako niebędącej informacją publiczną tudzież o jej nieposiadaniu przez organ. Zarazem Sąd I instancji uznał jednak, że pismo organu z dnia 22 kwietnia 2025 r., z uwagi ogólnikową treść i brak zrelatywizowania do poszczególnych pytań (punktów), nie ma znamion takiego powiadomienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania tego stanowiska Sądu I instancji, bowiem powiadomienie, o którym mowa, powinno być jasne i konkretne – powinno być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie może żądanych danych udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., III OSK 10/23). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.