III OSK 2499/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 199/22 w sprawie ze skargi S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 maja 2022 r., II SAB/Wa 199/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 16 grudnia 2021 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą "[...]", wniósł do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej także "PINB") o udostępnienie informacji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej: - o czynnościach jakie zostały podjęte przez PINB dla m.st. Warszawy w prowadzonej sprawie niespełnienia przez budynek [...] położony przy ul. M. w Warszawie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz użyciu materiałów niezgodnych z przepisami prawa budowlanego; - udostępnienie kopii wszystkich pism, które zostały dotychczas wydane w tej sprawie przez PINB w ramach ww. sprawy. Pismem z 3 stycznia 2022 r. PINB wskazał, że ww. żądanie nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Podał, że pismem z 23.11.2021 r. organ poinformował skarżącego, iż na wniosek z 16.11.2021 r. z prośbą o udzielenie informacji o czynnościach podjętych przez organ w sprawie niespełnienia przez budynek [...] położony przy ul. M. w Warszawie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz użyciu materiałów nie zgodnych z przepisami prawa budowlanego, nie uzyska informacji, gdyż nie został uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika bowiem, że w ramach prowadzonej firmy był wykonawcą robót budowlanych przy ww. budynku na podstawie podpisanej z inwestorem umowy cywilnoprawnej, w ramach której był wykonawcą badanych przez organ elementów budynku, i nie jest uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie organu wniosek z 21.12.2021 r. jest próbą ominięcia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i uzyskanie informacji w sprawie nie będącej sprawą publiczną. Wskazać przy tym należy, iż pomiędzy skarżącym a inwestorem przedmiotowego budynku istnieje konflikt, czego skutkiem był spór cywilny zakończony wyrokiem Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie. Organ wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (I OSK 2777/16 - wyrok NSA). Zdaniem organu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja taka jest określana jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro zatem ze zgromadzonych przez organ dokumentów wprost wynika, że wniosek z 21.12.2021 r. odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnej sprawy osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to uznać należy, iż nie odnosi się on do informacji publicznej. W związku z powyższym w ocenie organu żądany zakres informacji nie mieści się w ustawowym katalogu pojęcia informacji publicznej. Pismem z 7 marca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 16 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że zasadnie organ w sprawie tej przyjął, że żądanie wniosku z 16 grudnia 2021 r. dotyczyło ściśle interesów wnioskującego, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego oraz wskazaną w piśmie organu z 3 stycznia 2022 r. okoliczność, że wnioskodawca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej był "wykonawcą robót budowlanych przy ww. budynku na podstawie podpisanej z inwestorem umowy cywilnoprawnej, w ramach której był wykonawcą badanych przez organ elementów budynku (...)". Sąd ten podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymywania informacji we własnej sprawie. W ocenie sądu I instancji zasadnie organ przyjął, że w tej sytuacji żądanie wniosku nie może być rozstrzygane na gruncie u.d.i.p. Skoro wniosek nie służy usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej, a dotyczy kwestii związanych z wnioskodawcą, to należało przyjąć, że nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć bowiem uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do przypisania organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie że dopuszczalne jest odmówienie dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje objęte wnioskiem dotyczą interesów wnioskodawcy, podczas gdy ograniczenie to nie ma charakteru normatywnego i nie wynika z wprost z przepisów ustawy oraz Konstytucji; naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonym wyroku, jaki konkretnie interes ma skarżący w otrzymaniu informacji objętych złożonym wnioskiem, w sytuacji gdy jego spór sądowy z inwestorem się ostatecznie i prawomocnie zakończył. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r.; I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., I OSK 2306/17; z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy także wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Powyższy wstęp był konieczny, bowiem sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej zdeterminował zakres kontroli zaskarżonego wyroku sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do drugiego z zarzutów, który w sposób oczywisty jest bezzasadny. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonym wyroku, jaki konkretnie interes ma skarżący w otrzymaniu informacji objętych złożonym wnioskiem, w sytuacji gdy jego spór sądowy z inwestorem się ostatecznie i prawomocnie zakończył. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest związku między treścią zarzutu a wskazanym wyżej art. 141 § 1 p.p.s.a., wobec czego nie sposób się do niego merytorycznie odnieść. Na marginesie, nawet jeśliby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 141 § 4 p.p.s.a., to taki zarzut również nie zasługiwałby na uwzględnienie, gdyż ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter, odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. W zarzucie prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie że dopuszczalne jest odmówienie dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje objęte wnioskiem dotyczą interesów wnioskodawcy, podczas gdy ograniczenie to nie ma charakteru normatywnego i nie wynika z wprost z przepisów ustawy oraz Konstytucji. W kontekście tego zarzutu wskazać należy, że w świetle rozważań sądu I instancji żądanie (wniosek) skarżącego "nie może być rozstrzygane na gruncie u.d.i.p. Skoro wniosek nie służy usprawnieniu funkcjonowania organu władzy publicznej, a dotyczy kwestii związanych z wnioskodawcą, to należało przyjąć, że nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej.". Sąd ten stanął więc na stanowisku, że przedmiotem wniosku skarżącego nie była w ogóle informacja publiczna, bowiem wniosek odnosi się do prywatnej sprawy wnioskodawcy. Co istotne, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uznał za bezsporne, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, sąd I instancji w ogóle nie ocenił czy przedmiotem żądań wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy treść tych zapytań w istocie odnosi się do informacji publicznej, bez względu na to, że wnioskodawca zwrócił się do organu we własnej sprawie. Zauważyć należy, że przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Regulacja konstytucyjna swoje rozwinięcia znalazła w ustawie zwykłej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, ujmując pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). Treść Konstytucji oraz u.d.i.p. prowadzi także do wniosku, iż ustawodawca nie zróżnicował statusu informacji jako publicznej bądź nieposiadającej takiego charakteru w zależności od okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o jej udostępnienie lub innego układu faktycznego. Informacja, wedle decyzji ustawodawcy, posiada status informacji publicznej ze względów przedmiotowych, jeśli dotyczy sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności informacją publiczną są informacje szczegółowo wymienione w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna informacji jako publicznej ma zatem charakter obiektywny. Rzecz jednak w tym, że problem stwierdzenia na gruncie konkretnej sprawy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służył załatwieniu sprawy prywatnej nie jest problemem z zakresu wykładni prawa, lecz jego stosowania. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Wynika z tego, iż autor skargi kasacyjnej uznaje wykładnię prawa materialnego za błędną, twierdząc, że ze wskazanych przepisów nie wynika ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, która dotyczy interesów wnioskodawcy, lecz jednocześnie nie dostrzega, iż konieczne w takiej sytuacji jest postawienie dodatkowo zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego, gdyż sąd I instancji ustalając, że wniosek skarżącego dotyczy jego prywatnych interesów, dokonał następnie zastosowania przepisów prawa materialnego uznając, że wnosi on informacje, która nie ma charakteru informacji publicznej. Istotne jest także, iż analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt 2.9.) wskazuje, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się również z ustaleniami faktycznymi sądu I instancji, gdyż wskazuje, że z uzasadnienia sądu nie wynika z uwagi na jaki konkretnie interes prywatny zostało ograniczone jego prawo do informacji publicznej. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie byłby także co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro tak, to należało uznać, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię został sformułowany nieskutecznie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania (niezastosowania), są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Autor skargi zarzucił sądowi I instancji błędną wykładnię ww. przepisów. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż problem poruszony w tym zarzucie odnosi się do kwestii stosowania prawa. Dodatkowo treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż dla ich skuteczności konieczne było sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.