III OSK 2491/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Redakcji [...] redaktora naczelnego M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 80/25 w sprawie ze skargi Redakcji [...] redaktora naczelnego M. J. na bezczynność J. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Redakcji [...] redaktora naczelnego M. J. na rzecz J. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 80/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Redakcji [...] redaktora naczelnego M. J. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność J. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (dalej także jako: "Spółka", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: oddalił skargę w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Strona skarżąca pismem z dnia 3 lutego 2025 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci podania numeru partii produktu zakupionego przez Urząd Miasta w L. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia, 3. zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia. 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 350 km x 1,15 zł/km x 2 strony, co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 29 marca 2025 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotem jego wniosku było pytanie dotyczące sprzedaży dokonanej "z udziałem i na rzecz podmiotu publicznego w związku z wydatkowaniem środków publicznych". Skarżący podkreślił, że informacja dotyczyła produktu sprzedanego gminie w związku z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. Ponadto skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 4 Prawa prasowego. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstawy by twierdzić, że Spółka spełnia wymagania podmiotu zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę spółka wyjaśniła, że jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorcą trudniącym się sprzedażą detaliczną produktów spożywczych w warunkach wolnorynkowych i właścicielem sklepów sieci "[...]", nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie wykonuje bezpośrednio ani pośrednio władzy publicznej, ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych jak i nie wykonuje żadnych zadań zleconych przez państwo, nie jest także podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p. i nie dysponuje majątkiem publicznym. Argumentacja spółki, powołane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądów administracyjnych, a także analiza art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd, skutkowały oceną, że w istocie Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest podstaw do wywodzenia, że spółka działa na zlecenie podmiotu publicznego, realizując zadania mające umocowanie ustawowe albo że dysponuje majątkiem publicznym. Zakup artykułów spożywczych w punkcie handlowym spółki, nawet dokonany przez podmiot publiczny, nie sprawia, że ten pierwszy wykonuje zadania publiczne, ani tym bardziej dysponuje majątkiem publicznym. Ustalenie, że w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. spółka nie jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do oddalenia skargi. Oczywiste jest bowiem, że jeżeli na spółce nie ciążył obowiązek wynikający z ww. przepisów, to nie mogła ona popaść w zwłokę. Bezprzedmiotowe w związku z tym jest rozważanie charakteru spornej informacji i postępowania spółki w tej sprawie (tak też NSA w wyroku z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 988/23, CBOSA). W konsekwencji stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż spółka nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w całości, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumienie TFUE; 2. art. 6 EKPCz, poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumienie TFUE, co narusza normę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; 3. art. 47 KPP, poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumienie TFUE, co narusza normę art. 47 Karty Praw Podstawowych; 4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, iż w składzie Sądu brała udział osoba nie posiadająca statusu sądu powołanego ustawą; 5. a ponadto naruszenie: 6. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy Prawo prasowe, poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż zakresem informacji publicznej nie jest informacja o cechach rzeczy sprzedanej na rzecz gminy za środki publiczne; 7. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy Prawo prasowe, poprzez pominięcie i nierozpoznanie skargi podmiotu prasowego w trybie przewidzianym przepisami art. 44 ustawy Prawo prasowe; 8. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem skład sądu był sprzeczny z art. 6 EKPCz oraz art. 47 KPP, a nadto naruszał dyspozycję art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że w składzie orzekającym była osoba nie stanowiąca Sądu ustanowionego ustawą. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy przed NSA i uznanie zaskarżonego orzeczenia za nieistniejące w porządku prawnym oraz zniesienia postępowania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i zniesienie postępowania oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie według klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km, co stanowi 805 zł za każdą rozprawę przed NSA. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zawieszenie postępowania: 1) do czasu zakończenia postępowania przed TSUE pod sygn. akt C 521/21, w którym to zostaną rozpoznane pytanie SR Poznań – Stare Miasto w Poznaniu o ustalenie statusu (braku statusu) sądu osób powołanych przez polityczną KRS na urząd sędziego lub asesora oraz skuteczności tego powołania w świetle prawa Unii, a także co do kwestii skuteczności (braku skuteczności) orzeczeń wydanych przez nominatów politycznej KRS i prawnej dopuszczalności ich wykonywania na terytorium państwa Unii Europejskiej; 2) do czasu rozpoznania przez TSUE pytań prawnych zadanych przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt III CB 40/23. Skarżący kasacyjnie wniósł także o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE z pytaniem czy w związku z wyrokiem TSUE z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt C-225/25: 1) Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne i zgodne z prawem każdego orzeczenia wydanego w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii i to bez względu na rodzaj lub umiejscowienie sądu w systemie krajowym sądów państwa członkowskiego? 2) Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w przyjęciu, iż orzeczenie wydane w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii – jest orzeczeniem Sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej, że orzeczenie takie nie podlega wykonaniu w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek zakresie na terytorium Unii Europejskiej, gdy taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagospodarowania pierwszeństwa prawa Unii? W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Spółka wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2) oddalenie wniosku o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE; 3) oddalenie wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 oraz art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz, art. 47 KPP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie treścią z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W związku z tym – jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – ww. przepis nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu a powinien być łączony tylko z procesowym naruszeniem przepisów określających skład sądu. Zatem nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., może zachodzić tylko w sytuacji, w której sąd orzekał w innym składzie niż przewidziany w przepisach. Unormowanie to nie może być natomiast podstawą do kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 834/24, II GSK 836/24, II GSK 837/24 i z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 726/21). Wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2020 r., I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z dnia 11 października 2021 r., II GSK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z dnia 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego, bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Podobny pogląd wyrażony został w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 25 maja 2023 r., III FSK 13/23. Nadmienić należy, że podstawą do kwestionowania statusu sędziów, nie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz). Jak wyjaśniła to Europejska Komisja Demokracji przez Prawo (tzw. "Komisja Wenecka") w opinii z dnia 14 października 2024 r., Nr 1206/2024, orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już na to uwagę w wyrokach z dnia 19 lutego 2025 r., III FSK 1449/23 oraz III FNP 2/24. Podobny pogląd został wyrażony z wyrokach NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 764/24 oraz sygn. akt III FSK 772/24. Ponadto zarzuty te są całkowicie chybione z kilku fundamentalnych powodów, które w skrócie można przedstawić w następujący sposób: – podnoszona kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Poznaniu w toku niniejszego postępowania, tj. postanowieniami z dnia 23 kwietnia 2025 r. odmówiono wyłączenia sędziego WSA w Poznaniu Katarzyny Witkowicz-Grochowskiej oraz odmówiono wyłączenia asesora WSA w Poznaniu Sebastiana Michalskiego od rozpoznawania sprawy (orzeczenia są prawomocne); argumentacja skarżącego zmierzająca do kwestionowania statusu sędziów powołanych na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., nie może stanowić podstawy do ich wyłączenia na podstawie art. 19 p.p.s.a.; zatem podnoszenie tych samych zarzutów na etapie skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne i świadczy wyłącznie o instrumentalnym traktowaniu przepisów proceduralnych przez skarżącego; – w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I FPS 3/22) przyjęto, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania są oczywiście bezzasadne, a zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd pierwszej instancji w prawidłowym składzie. Nie ma zatem podstaw prawnych do kwestionowania skuteczności powołania ww. sędziego oraz asesora sędziego na stanowisko sędziego/asesora sędziego WSA w Poznaniu, a w konsekwencji podważania składu Sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie. Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania i odmówił zawieszenia postępowania kasacyjnego. Nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona zatem została uznaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w niniejszej sprawie uznał za niecelowe wstrzymanie biegu sprawy, mając na względzie w szczególności brak wątpliwości Sądu co do zachowania standardów zapewniania skarżącemu gwarancji procesowych i prawa do sądu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., II GSK 888/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe stanowisko składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. W rezultacie więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy Prawo prasowe oraz art. 4 ustawy Prawo prasowe. Przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również okazały się bezskuteczne. Treść i konstrukcja zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie. Rozważania w zakresie niezasadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niestaranny, zaś od zawodowego (profesjonalnego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego lub adwokata szczególnie wymaga się poprawności również w zakresie normatywnej stylizacji skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, CBOSA; postanowienie NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, CBOSA). Dla uporządkowania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił w sposób następujący naruszenie przepisów – i tak: - "art. 1 u.d.i.p." – przedmiotowy art. 1 dzieli się na następne jednostki redakcyjnej w postaci ustępów, tj. na ust. 1 i ust. 2; - "art. 4 ustawy Prawo Prasowe" – przedmiotowy art. 4 dzieli się na następne jednostki redakcyjnej w postaci ustępów, tj. na ust. 1 – ust. 6, w tym ust. 2, 5 i 6 są uchylone; - "art. 44 ustawy Prawo prasowe" – przedmiotowy art. 44 dzieli się na następne jednostki redakcyjnej w postaci ustępów, tj. na ust. 1 i ust. 2; w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powołania się na art. 44 ustawy Prawo prasowe wkradła się oczywista omyłka pisarska, bowiem dyspozycja art. 44 ustawy Prawo prasowe sankcjonuje przestępstwo tłumienia lub utrudniania krytyki prasowej, odwetu za krytykę prasową, nie zaś – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – trybu rozpoznania skargi podmiotu prasowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe zarzuty zostały sformułowane w sposób nie pozwalający Sądowi na jego kompleksowe rozpatrzenie. Wskazane przepisy zostały nieprecyzyjnie wskazane, bowiem dzielą się na dalsze oznaczone jednostki redakcyjne. W petitum skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanych przepisów miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu kasacji również nie zostało sprecyzowane, jakie jednostki redakcyjne zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone, a zatem tak sformułowane zarzuty uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe sformułowanie zarzutów kasacyjnych wiąże sąd odwoławczy, zaś związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 831/20, CBOSA). Ponadto niepodniesienie w rozpoznanej skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, które służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjął, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Oczywiście poza rozpoznanym już wyżej zarzutem nieważności postępowania opartego na drugiej podstawie kasacyjnej w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Tymczasem, omawianymi zarzutami w istocie zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie wskazanych w zarzutach przepisów. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty okazały się niezasadne przede wszystkim z tych powodów. Abstrahując od powyższego wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrywał sprawę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając między innymi, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstawy by twierdzić, że Spółka spełnia wymagania podmiotu zobowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorcą trudniącym się sprzedażą detaliczną produktów spożywczych w warunkach wolnorynkowych i właścicielem sklepów sieci "[...]", nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, nie wykonuje bezpośrednio ani pośrednio władzy publicznej, ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych jak i nie wykonuje żadnych zadań zleconych przez państwo, nie jest także podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 u.d.i.p. i nie dysponuje majątkiem publicznym. Analiza art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, skutkowały oceną, że w istocie Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest podstaw do wywodzenia, że spółka działa na zlecenie podmiotu publicznego, realizując zadania mające umocowanie ustawowe albo że dysponuje majątkiem publicznym. W konsekwencji zakup artykułów spożywczych w punkcie handlowym spółki, nawet dokonany przez podmiot publiczny, nie sprawia, że ten pierwszy wykonuje zadania publiczne, ani tym bardziej dysponuje majątkiem publicznym. Wnioski Sądu pierwszej instancji w całości akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela również argumentację Sądu pierwszej instancji, że o ile bowiem skarga wniesiona w trybie Prawa prasowego na bezczynność organu wymagałaby uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia w zw. z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego, o tyle skarga na bezczynność w trybie u.d.i.p. wolna jest od tego wymogu. Z akt sprawy nie wynika, że ponaglenie takie w niniejszej sprawie skarżący złożył, zatem i z tego powodu prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga odnosi się do bezczynności w przedmiocie informacji publicznej. W taki też sposób tj. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek został zinterpretowany przez organ, który w toku postępowania konsekwentnie wywodził, że nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ze względów podmiotowych oraz przedmiotowych. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.