III OSK 2482/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 520/25 w sprawie ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.F.406.959.2023 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 15 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 520/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "Sąd I instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny") po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie" "spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.F.406.959.2023 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił sprzeciw. Pismem z 4 grudnia 2025 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA z 15 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 520/25 wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że Sąd I instancji w sprawach wszczętych sprzeciwem nie jest władny do badania, czy zostały spełnione warunki formalne, którym sprzeciw musi odpowiadać, w tym czy w ogóle rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Na tych podstawach wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniesiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu, że Sąd I instancji w sprawach wszczętych sprzeciwem nie jest władny do badania, czy zostały spełnione warunki formalne, którym sprzeciw musi odpowiadać, w tym czy w ogóle rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że skarżąca kasacyjnie błędnie zrównuje ewentualną wadliwość postanowienia organu wydanego na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. z nierozpoznaniem wniosku skarżącej kasacyjnie o uzupełnienie decyzji. Skarżąca kasacyjnie przyznaje w uzasadnieniu środka odwoławczego, że postanowienie zostało jej doręczone, ale jednak zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) może je kwestionować w ramach skargi na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do błędu logicznego, w którym sąd administracyjny stwierdzając wadliwość takiego rozstrzygnięcia, a zatem dokonując jego kontroli w ramach oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, nie byłby uprawniony do dokonania tej kontroli, a jedynie do formalnego odrzucenia skargi (w niniejszej sprawie sprzeciwu) jako wniesionego przedwcześnie. W tym stanie rzeczy skarżąca kasacyjnie niezasadnie przypisuje Sądowi I instancji brak przeprowadzenia oceny, czy zostały spełnione warunki formalne, którym sprzeciw musi odpowiadać, w tym czy w ogóle rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uchylał się od zbadania terminowości sprzeciwu. W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał, że "Dla Sądu z uwagi na treść art. 111 § 2 K.p.a. istotna jest wyłącznie kwestia, iż w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia z dnia 31 marca 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji strona wniosła sprzeciw. Tym samym wobec wydania postanowienia stanowiącego reakcję na wniosek o uzupełnienie decyzji oraz wobec wniesienia sprzeciwu w przypisanym do tego terminie Sąd, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącego zajętego na rozprawie, nie znalazł podstaw do odrzucenia sprzeciwu.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Sąd I instancji prawidłowo odnotował postanowienia SKO w Poznaniu z 31 marca 2025 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, a następnie ocenił terminowość wniesienia sprzeciwu, przyjmując za początek biegu terminu dzień doręczenia ww. postanowienia. Mając powyższe rozważania na względzie, nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.