III OSK 2480/22

Dnia 9 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3557/21 w sprawie ze skargi M.R. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 30 w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3557/21 oddalił skargę M. R. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 30 w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. W prowadzonym przed Komendantem Wojewódzkim Policji w R. postępowaniu dyscyplinarnym obwiniono kom. M. R. o to, iż: 1) w okresie od dnia 13 stycznia 2020 r. do dnia 20 października 2020 r. w R., jako funkcjonariusz Policji, biegły Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R., na stanowisku specjalisty, działając w krótkich odstępach czasu w celu wykonania tego samego zamiaru, zaniechał czynności służbowych w ten sposób, że nie potwierdził faktu pobrania odczynnika w postaci alkoholu metylowego HPLC w stosownym rejestrze w ilości co najmniej 106 ml, wykorzystanego do przygotowania próbek materiału badawczego w ramach wydanych opinii, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o Policji") w związku z obowiązującą w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Procedurą Księgi Jakości HJ-Ps-3 "Wyroby i usługi dostarczane z zewnątrz" i obowiązkiem wynikającym z "pkt 1 Zadania/obowiązki dodatkowe" karty opisu stanowiska pracy w związku z art. 132c ustawy o Policji; 2) w bliżej nieustalonym dniu w okresie od dnia 28 grudnia 2020 r. do dnia 18 stycznia 2021 r. w R., jako funkcjonariusz Policji, biegły Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R., na stanowisku specjalisty, przekroczył uprawnienia w ten sposób, że sporządził kopie kart książki "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracownia Chemii)", zarejestrowanej pod numerem RTJ-7/20, dotyczące przychodu/rozchodu odczynnika w postaci alkoholu metylowego HPLC, bez polecenia i zgody Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R. lub innej upoważnionej osoby, a następnie posłużył się sporządzonymi kopiami, załączając je do pisma z dnia 18 stycznia 2021 r., przesłanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., Kierownika Zakładu Chemii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, rzecznika dyscyplinarnego oraz do wiadomości Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w związku z § 27 ust. 3 załącznika do decyzji nr 28/2017 Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w sprawie instrukcji kancelaryjnej; 3) w dniu 20 stycznia 2021 r. w R., jako funkcjonariusz Policji, biegły Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R., na stanowisku specjalisty, nie dopełnił obowiązków służbowych w ten sposób, że z pominięciem drogi służbowej wysłał pismo datowane na dzień 18 stycznia 2021 r. w sprawie osobowo – służbowej, dotyczące prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, za pośrednictwem swojego obrońcy, adwokata A. M., do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., Kierownika Zakładu Chemii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji oraz do wiadomości Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1113 ze zm.) i § 4 ust. 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. nr 30 w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89 ze zm.). W związku z powyższym, organ dyscyplinarny pierwszej instancji orzekł o uniewinnieniu obwinionego od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 1 oraz o uznaniu obwinionego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych opisanych w pkt 2 i pkt 3 oraz wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Powyższe orzeczenie, w jego pkt 2 i pkt 3, M. R. uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Policji, który orzeczeniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 30: - utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego mu w pkt 2; - uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego mu w pkt 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji; - uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany i w tym zakresie orzekł o wymierzeniu kary dyscyplinarnej upomnienia. W skardze na w/w orzeczenie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 134ha i art. 1351 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że "przepisana" księga "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracowni Chemii)", zarejestrowana pod numerem RTJ-7/20, jest dokumentem w rozumieniu postanowień "Instrukcji kancelaryjnej", wprowadzonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr 28/2017; 2) art. 135g ust. 2 ustawy o Policji, poprzez cyt.: "Biorąc pod uwagę po uwzględnieniu odwołania policjanta i jego obrońcy należy stwierdzić, iż zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy potwierdził bezspornie sporządzenie przez kom. M. R. kopii kart wskazanej książki "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracownia Chemii)" bez uzyskania uprzedniego polecenia w tym zakresie" – w tej sytuacji faktem jest, że obwiniony wykonał kopie wybranych kart księgi "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracownia Chemii)", ale do bytu zarzucanego obwinionemu deliktu dyscyplinarnego niezbędnym jest udowodnienie, że w/w księga, po przepisaniu w rażącej niezgodności z § 20 ust. 5 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr 28/2017 w sprawie instrukcji kancelaryjnej, posiadała przymiot dokumentu w rozumieniu wskazanym w kwalifikacji prawnej przepisu; 3) art. 134h ust. 1a ustawy o Policji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wymaganych przy wymierzeniu kary dyscyplinarnej, w szczególności jego skutków, w tym następstw negatywnych dla służby, rodzaju i stopnia naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudek działania, dotychczasowego przebiegu służby, opinii służbowej, okresu pozostawania w służbie, a także istotnych w sprawie okoliczności, zarówno łagodzących, jak i obciążających; 4) art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że kara dyscyplinarna upomnienia jest współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego oraz stopnia zawinienia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący dopuścił się popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, iż w bliżej nieustalonym dniu w okresie od dnia 28 grudnia 2020 r. do dnia 18 stycznia 2021 r. w R., jako funkcjonariusz Policji, biegły Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R., na stanowisku specjalisty, przekroczył uprawnienia w ten sposób, że sporządził kopie kart książki "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracownia Chemii)", zarejestrowanej pod numerem RTJ-7/20, dotyczące przychodu/rozchodu odczynnika w postaci alkoholu metylowego HPLC, bez polecenia i zgody Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w R. lub innej upoważnionej osoby, a następnie posłużył się sporządzonymi kopiami, załączając je do pisma z dnia 18 stycznia 2021 r., przesłanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., Kierownika Zakładu Chemii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, rzecznika dyscyplinarnego oraz do wiadomości Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji. Sąd pierwszej instancji za trafną uznał ocenę organu, iż czyn, którego dopuścił się skarżący, opisany w pkt 2 zarzutów, stanowi naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w związku z § 27 ust. 3 załącznika do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr 28/2017 w sprawie instrukcji kancelaryjnej. Zgodnie bowiem z § 27 ust. 3 w/w instrukcji kancelaryjnej, podstawą sporządzenia kopii dokumentu i wykonania określonego nakładu jest polecenie kierownika komórki organizacyjnej jednostki Policji lub innej upoważnionej osoby. W ocenie WSA w Warszawie, książka "Przychód – rozchód odczynników dla Sekcji Chemii (Pracownia Chemii)" stanowi dokument w rozumieniu § 27 ust. 3 instrukcji kancelaryjnej, a obwiniony wykonał kopię wybranych kart tej książki i załączył je do swojego pisma z dnia 18 stycznia 2021 r., nie legitymując się stosownym upoważnieniem w postaci polecenia kierownika komórki organizacyjnej, jednostki Policji lub innej upoważnionej osoby. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, iż przedmiotowa książka, z uwagi na jej "przepisanie", nie posiada przymiotu dokumentu w rozumieniu wskazanym w kwalifikacji prawnej popełnionego czynu. Celem wprowadzenia pojęcia dokumentu do analizowanego § 27 ust. 3 instrukcji kancelaryjnej było bowiem zapewnienie ochrony prawnie relewantnej treści, a więc informacji zawartej w dokumencie. Ochrona ta – zdaniem Sądu – obejmuje zarówno oryginalną treść dokumentu, jak i treści powstałe w wyniku ich zmiany czy przerobienia. Te ostatnie bowiem, nawet jeżeli zostały dokonane w sposób nieuprawniony, są także prawnie relewantne. Przedmiotowa książka posiada zatem przymiot dokumentu, co powoduje, że do wykonania jej kopii było niezbędne legitymowanie się zgodą upoważnionej osoby. Skarżący takiej zgody nie posiadał, co w konsekwencji czyni zasadnym uznanie go winnym przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 2 zarzutów. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał również rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do umorzenia postępowania dyscyplinarnego w zakresie przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 3 zarzutów, bowiem pisma obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym mogą być wnoszone z pominięciem drogi służbowej. Odnosząc się natomiast do kwestii wymierzonej kary dyscyplinarnej, WSA w Warszawie stwierdził, że na wymierzenie kary dyscyplinarnej policjantowi ma wpływ przede wszystkim waga czynu i stopień winy, zaś dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przez organy sankcji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego prowadzi do wniosku, iż przedstawiona w nim ocena wymiaru kary nie jest dowolna i znajduje odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy. Wymierzona skarżącemu kara upomnienia jest najniższą z katalogu kar, a więc najmniej dolegliwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. R. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 20 ust. 5-6 instrukcji kancelaryjnej wprowadzonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr 28/2017, polegające na wadliwości postępowania dowodowego w sprawie, bowiem nie jest możliwe uznanie, że karty rejestru RTJ-7/20 zostały pozyskane do akt postępowania dyscyplinarnego zgodnie z przepisami prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134h ust. 1a ustawy o Policji, poprzez zastosowanie kary dyscyplinarnej, która jest nieadekwatna do stopnia zawinienia i naruszonego dobra służby. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, iż powołane w obu zarzutach skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były i nie mogły być w tej sprawie przez organy dyscyplinarne Policji stosowane. Przepisy ustawy o Policji (art. 132 – 144a) oraz obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dyscyplinarnych obu instancji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 306 ze zm.) zawierają pełną regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego policjantów. Jest to regulacja obejmująca wszczęcie, przebieg oraz formę zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji zawiera także ograniczone przedmiotowo odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 135p ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że w zakresie w niej nieuregulowanym do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Oznacza to, że w postępowaniu dyscyplinarnym brak jest podstawy prawnej do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 20 ust. 5-6 instrukcji kancelaryjnej wprowadzonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr 28/2017, polegającego na wadliwości postępowania dowodowego w tej sprawie – okazał się niezasadny, bowiem powołane w tym zakresie przepisy k.p.a. (dotyczące wyliczenia środków dowodowych oraz regulujące kwestię domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego) nie mogły być w tej sprawie stosowane. Z tego powodu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134h ust. 1a ustawy o Policji. Ponadto podkreślenia wymaga, że skarżącemu kasacyjnie, uznanemu winnym przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 2 zarzutów (czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono) wymierzono najłagodniejszą karę z katalogu kar dyscyplinarnych, tj. karę upomnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.