III OSK 2477/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 50/24 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 50/24 zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. (dalej także jako: organ) do rozpoznania wniosku M. S. (dalej także jako: skarżący) z dnia 17 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 17 lutego 2024 r. skarżący, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na pozwy cywilne dotyczące tut. jednostki penitencjarnej, sporządzone w latach 2022-2023. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie jest możliwie ich udostępnienie we wskazanym przez skarżącego trybie. W piśmie z dnia 8 marca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając naruszenie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 lutego 2024 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 50 złotych, w tym rzeczywistych i niezbędnych kosztów postępowania w postaci kosztów znaczków pocztowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem wbrew twierdzeniom organu żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w treści art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność w kwestii udostępniania w trybie informacji publicznej treści pism procesowych sporządzanych przez organy władzy publicznej w konkretnych indywidualnych sprawach, to w dominującym wciąż nurcie przeważa jednak pogląd, że treść pism procesowych nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet gdy pochodzi od organów władzy publicznej, bowiem dotyczy sfery objętej danym postępowaniem sądowym. Jednocześnie, jak podkreślił organ, dokument procesowy sporządzony w toku postępowania sądowego podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie przepisów tego postępowania. Organ dodał także, że pisma procesowe sporządzane w sprawach cywilnych zawierają informacje dotyczące sytuacji życiowej i prawnej indywidualnych osób pozbawionych wolności, a zatem dotyczą spraw o charakterze niepublicznym. Ujawnianie osobom postronnym treści pism procesowych zawierających odniesienie do spraw indywidualnych osób pozbawionych wolności, zawierających opis ich sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, osobistej czy penitencjarnej oraz wnioski dowodowe z tezami nakierowanymi na wyjaśnienie konkretnych zdarzeń i spraw w ocenie organu nie tylko narusza prywatność tych osób, ale także mogłoby realnie przyczynić się do powstania zagrożenia bezpieczeństwa osobistego stron procesu (powodów). Organ wskazał, że w dość hermetycznym środowisku osób osadzonych istnieje możliwość łatwej identyfikacji osadzonych z uwagi na opis ich sytuacji penitencjarnej znajdujący się w pismach procesowych. Jednocześnie tak szerokie żądanie przesłania kopii wszystkich odpowiedzi na pozew sporządzonych w ciągu dwóch lat powinno być uznane za nadużycie prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 50/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest spełnione, bowiem Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. niewątpliwie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wątpliwości natomiast dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem czy żądane we wniosku dokumenty dotyczą sprawy o charakterze publicznym czy też sprawy o charakterze prywatnym. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że w orzecznictwie sądowym (przytoczonym przez organ w odpowiedzi na skargę) nie ma jednolitości w zakresie oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji. W ocenie organu aktualna linia orzecznicza nakazuje przyjąć, że odpowiedź na pozew nie stanowi informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 27 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył przy tym, że orzecznictwo, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę organ, dotyczy pozwów, a nie odpowiedzi na pozew. Sąd I instancji stwierdził jednak, że w judykaturze przeważa obecnie stanowisko, wedle którego odpowiedź na pozew sporządzona przez organ władzy publicznej stanowi informację publiczną i taki pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że z punktu widzenia przepisów postępowania cywilnego sporządzona przez organ władzy publicznej odpowiedź na pozew stanowi pismo procesowe zawierające stanowisko strony pozwanej wobec skierowanych do niej zarzutów sformułowanych w pozwie (art. 2051 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzednio art. 207 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a zatem stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sformalizowana odpowiedź organu władzy publicznej na żądania i zarzuty kierowane pod adresem jednostki, którą organ reprezentuje, zdaniem Sądu I instancji, z natury rzeczy winna zawierać informacje o sprawach publicznych. Natomiast w kontekście oceny charakteru prawnego odpowiedzi na pozew z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji przede wszystkim zwrócił uwagę na zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawową definicję dokumentu urzędowego, która normuje szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia. Powyższy przepis stanowi, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać, po utrwaleniu, uznana za dokument urzędowy, musi zostać podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że cechę materialną dokumentu urzędowego stanowi fakt, że został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej oraz w zakresie jego działania. Jeżeli zatem przedmiotowa odpowiedź na pozew zawiera treść oświadczenia woli i/lub wiedzy konkretnego funkcjonariusza publicznego i dodatkowo została sporządzona przez tegoż funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, a nadto złożona do akt konkretnego postępowania sądowego, to tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że dokument urzędowy zawierając ww. treść oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego mieści się w pojęciu dane publiczne, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest to bowiem stanowisko w sprawie publicznej zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Stanowisko organu wobec kierowanych pod jego adresem zarzutów wyrażone w odpowiedzi na pozew, stanowi więc zdaniem Sądu I instancji typową, choć z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, sformalizowaną informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że wystarczy, że oświadczenie woli czy wiedzy konkretnego funkcjonariusza publicznego, pochodzi od funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, i nadto zostało złożone do konkretnego postępowania co sprawia, że dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jest nośnikiem informacji publicznej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że odpowiedzi na pozwy osadzonych w sprawach cywilnych, które prawdopodobnie dotyczą przede wszystkim warunków w jakich przebywają osadzeni (np. sanitarnych), dotykają materii z zakresu realizacji obowiązków poszczególnych jednostek penitencjarnych realizowanych w stosunku do osadzonych. Stąd zdaniem Sądu I instancji dotyczą spraw publicznych, a więc stanowią niechybnie informację publiczną. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostają kwestie podnoszone w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, iż odpowiedzi na pozwy dotyczą indywidualnych spraw osób pozbawionych wolności. Nie zmienia to bowiem charakteru ww. dokumentów. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższa kwestia mogłaby ewentualnie stanowić jedynie powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności konkretnych osób fizycznych stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można też wykluczyć, że żądana przez skarżącego informacja zostanie mu udostępniona po dokonaniu przez organ stosownej anonimizacji, czy też wykazaniu interesu prawnego w przypadku uznania przez organ, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej (a z taką informacją mamy w niniejszej sprawie do czynienia), która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany w ramach rozpatrzenia wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni – udzielić wnioskodawcy żądanej informacji publicznej lub podjąć inne działania wskazane powyżej. Skoro w ramach niniejszej sprawy organ nie zachował się w żaden ze wskazanych sposobów, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że rację ma skarżący, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania żądania wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zwłaszcza zaś przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Jednocześnie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność ta nie może być zakwalifikowana jako rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, a także oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2024 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych, ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności informując w przepisanym terminie 14 dni skarżącego o tym, że jego wniosek nie posiada charakteru informacji publicznej, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i art. 3 § 2 pkt 1-4, pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy wniosek z dnia 17 lutego 2024 r. nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej, jednocześnie w terminie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu wniosku i poinformowano o statusie żądanej informacji jako niemającej charakteru publicznego; 3. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2024 r., wskazuje na nadużycie prawa do informacji, a w konsekwencji uznanie, że po stronie organu wystąpiła bezczynność, podczas gdy korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż troska o dobro publiczne, stanowi nadużycie prawa i zwalnia organ z obowiązku udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b w związku art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że treść odpowiedzi na pozew sporządzanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w postępowaniach cywilnych stanowi informację publiczną o działalności organów władzy publicznej, w tym z uwagi na jej sformalizowaną treść i postać dokumentów urzędowych, co podlega udostępnieniu w trybie ww. ustawy, podczas gdy dokumenty tego typu nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczą "sprawy publicznej", a nadto nie stanowią dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ich treść nie mieści się w pojęciu danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej; 5. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ustawa o dostępie do informacji publicznych stanowi podstawę do udostępnienia informacji w postaci pism procesowych (kopii odpowiedzi na pozew udzielonych w latach 2022-2023), podczas gdy przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie tej ustawy w zakresie w jakim inne ustawy określają odmienny tryb udostępniania informacji, udostępnianie pisma procesowych następuje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i tryb ten ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że odpowiedzi na pozew sporządzone w sprawach indywidualnych i złożone w postępowaniu cywilnym przez organy administracji, stanowią informację publiczną. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prezentuje "formalne" podejście do zagadnienia, które niweczy istotę i cel dostępu obywateli do informacji publicznej, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystarczy, że pismo pochodzi od organu publicznego i zawiera oświadczenia woli i wiedzy tego organu. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że instytucja dostępu do informacji publicznej jest zakreślona bardzo szeroko, jednakże informacja musi odnosić się do spraw publicznych, a nie prywatnych. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie dodał, że Sąd I Instancji pomija orzecznictwo sądów administracyjnych powołane w odpowiedzi organu na skargę, które - w okolicznościach niniejszej sprawy - jednoznacznie wskazuje na to, że brak jest przymiotu informacji publicznej w przypadku treści pism procesowych sporządzanych przez organy publiczne w indywidualnych, prywatnych sporach, a dokument procesowy - sporządzony w ramach toczącego się postępowania - nie mieści się w zakresie definicji dokumentu urzędowego i poza tym postępowaniem nie posiada samodzielnego bytu, a więc nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że reprezentatywne dla rozważań związanych z ww. zagadnieniem jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 roku, sygn. akt III OSK 4774/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazane w orzeczeniu z dnia 18 grudnia 2020 roku, sygn. akt II SAB/Wa 554/20, gdzie sądy obu instancji potwierdziły dominujące stanowisko orzecznictwa w omawianej kwestii - pisma procesowe organów sporządzone w sprawach indywidualnych, w tym pozwy, odpowiedzi na skargę - nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie dodał, że Sąd I Instancji nie uwzględnił także przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wyłącza stosowanie tej ustawy w zakresie, w jakim inne ustawy określają odmienny tryb udostępniania informacji. Wobec tego, że udostępnienie pism procesowych następuje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie tryb ten ma pierwszeństwo przed omawianą ustawą, a zatem gdyby treść odpowiedzi na pozew uznać za informację publiczną, to i tak wyłączone byłoby udostępnienie tej informacji w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na to, że Sąd I Instancji pominął w swojej ocenie, że pisma procesowe z okresu dwóch lat dotyczą wszystkich pozywających Skarb Państwa - Areszt Śledczy w Ł., Areszt Śledczy w Ł., czy Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł., a zatem nie tylko osób aktualnie lub uprzednio odbywających karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanych, ale także i funkcjonariuszy Służby Więziennej (spory pracownicze). Nie przesądza zatem o statusie danej informacji, jako informacji publicznej, fakt że odpowiedzi na pozwy osadzonych w sprawach cywilnych prawdopodobnie dotyczą przede wszystkim warunków w jakich przebywają osadzeni czy materii z zakresu obowiązków jednostek penitencjarnych. Organ skarżący kasacyjnie ponownie podkreślił, że to, że dany dokument został sporządzony przez organ publiczny samo w sobie nie przesądza, że jego treść jest nośnikiem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna i dokument w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi bowiem dotyczyć "sprawy publicznej". Natomiast kopie odpowiedzi na pozew kierowanych w postępowaniu cywilnym inicjowanym przez indywidualne osoby "prywatne" dotyczą spraw prywatnych i nie podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym udostępnieniu jako informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżącego postawione przez organ skarżący kasacyjnie zarzuty są bezzasadne i stanowią polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., a jedynie zbiorczo wskazuje na zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, na podstawie których nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, wskazać należy, że w ramach pierwszego z nich organ skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez "zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2024 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych, ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności informując w przepisanym terminie 14 dni skarżącego o tym, że jego wniosek nie posiada charakteru informacji publicznej, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję. Podkreślenia bowiem wymaga przede wszystkim to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z brakiem takiego powiązania omawiany zarzut nie mógł zatem odnieść skutku. Natomiast w związku z tym, że na podstawie drugiego z zarzutów organ skarżący kasacyjnie powiązał wprawdzie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a (także o blankietowym charakterze) p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 p.p.s.a., wskazać należy, że takie powiązanie nie mogło jednak okazać się skuteczne, bowiem art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i także nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Na podstawie kolejnego zarzutu organ skarżący kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w nieuznaniu przez Sąd I instancji, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2024 r. wskazuje na nadużycie prawa do informacji, a w konsekwencji uznanie, że po stronie organu wystąpiła bezczynność, podczas gdy korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż troska o dobro publiczne, stanowi nadużycie prawa i zwalnia organ z obowiązku udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. Z uwagi na treść powyższego zarzutu, na podstawie którego - jak już wskazywano - nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, ale w ramach którego zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co z kolei prowadzi do wniosku, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie tego zarzutu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim jednak z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w wadliwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie oceny celu złożenia przez skarżącego wniosku i nieuznania zachowania skarżącego za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu nie mógł odnieść skutku. Nie mógł także odnieść skutku kolejny zarzut sformułowany jako "niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia" art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że treść odpowiedzi na pozwy sporządzanych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w postępowaniach cywilnych stanowi informację publiczną o działalności organów władzy publicznej, w tym z uwagi na jej sformalizowaną treść i postać dokumentów urzędowych, co podlega udostępnieniu w trybie ww. ustawy, podczas gdy dokumenty tego typu zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczą "sprawy publicznej", a nadto nie stanowią dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a ich treść nie mieści się w pojęciu danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. W omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, ale ponadto pozostawił do wyboru Naczelnego Sądu Administracyjnej również to czy sformułowany przez niego zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, czy też ich błędnej wykładni, co – jak już wskazywano – nie wypełnia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Niezależnie od powyższego dodać jednak należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku jako zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów z przyczyn wskazanych w ramach omówienia poprzedniego zarzutu, ale ponadto jest on nieskuteczny także jako zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przede wszystkim podkreślenia bowiem wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, koncentrując się ponownie na próbie wykazania uchybień w zakresie ustaleń faktycznych sprawy dotyczących oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest wniosek skarżącego z dnia 17 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak już natomiast wskazywano, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Z tych powodów również ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Bezskuteczny okazał się także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że u.d.i.p. stanowi podstawę do udostępnienia informacji w postaci pism procesowych (kopii odpowiedzi na pozwy udzielonych w latach 2022-2023), podczas gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie tej ustawy w zakresie w jakim inne ustawy określają odmienny tryb udostępniania informacji, a udostępnianie pism procesowych następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.) – dalej: k.p.c., i tryb ten ma pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. Abstrahując od wskazywanej wcześniej nieprecyzyjności omawianego zarzutu dodać należy, w związku z tym, że na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie zarzuca niezastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez organ skarżący kasacyjnie, po dookreśleniu podstaw kasacyjnych, na niezastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jedynie wtedy, gdyby organ skarżący kasacyjnie jednocześnie wskazał przepis lub przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisu przez niego wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut niezastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nieskutecznym. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.