III OSK 2463/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 212/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 stycznia 2022 r., nr LU.ZUO.1.4701.2938.2021.AK w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Lu 212/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy M. (dalej: Gmina, skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 17 stycznia 2022 r., znak: LU.ZUO.1.4701.2938.2021.AK w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt II. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz Gminy kwotę 1500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w piśmie z 14 września 2021 r. wezwał Gminę do złożenia oświadczenia w celu ustalenia opłat za usługi wodne za II kwartał 2018 r. tj. za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla [...] w H. z odpływem do rzeki H., realizowane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty H. z 29 maja 2014 r. W odpowiedzi skarżąca Gmina podniosła, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, ujętych w system kanalizacji deszczowej z terenu osiedla odbywa się poza granicami administracyjnymi miasta, ponieważ wylot W1 znajduje się na działce nr [...] w miejscowości Ś. i nie podlega opłacie zmiennej za usługi wodne, dlatego Gmina nie złożyła żądanego oświadczenia. W związku z tym Dyrektor Zarządu Zlewni sporządził na podstawie art. 272 ust. 5 p.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736 ze zm.) informację ustalającą Gminie opłatę za usługi wodne za II kwartał 2018 r. w wysokości 56 784 zł. Jednocześnie wyjaśnił, że ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w kwartale (75 712 m3) została obliczona na podstawie art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. jako iloczyn średniej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3 na dobę (832 m3/d), która może być odprowadzona wg pozwolenia wodnoprawnego i liczby dni w kwartale (91). Gmina wniosła reklamację do tej informacji zarzucając brak podstaw do ustalenia opłaty zmiennej i błędny sposób obliczenia wysokości tej opłaty. Dyrektor Zarządu Zlewni nie uwzględnił reklamacji i decyzją z 17 stycznia 2022 r., znak: LU.ZU0.1.4701.2938.2021.AK na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 272 ust. 5 i art. 273 ust. 6 zw. z art. 300 ust. 1 p.w. określił Gminie, za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 56 784 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina, reprezentowana przez Burmistrza Miasta, domagała się uchylenia powyższej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. oraz art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 272 ust. 5, art. 298 pkt 1 p.w. Skarżąca podobnie, jak w reklamacji, podniosła, że nie było podstaw prawnych do ustalenia opłaty, a ponadto zastosowano błędną metodologię. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Bezsporne jest, że odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, które jest jedną z form korzystania ze środowiska, podlega opłatom: stałej i zmiennej, stosownie do przepisów art. 270-272 p.w. Przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie jest ustalenie skarżącej Gminie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Z urzędu jest Sądowi wiadome, że opłata stała dotycząca tych wód za cały 2018 r. została ustalona skarżącej Gminie odrębną decyzją, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 65/21 oddalił skargę. Wysokość opłaty zmiennej w zaskarżonej decyzji została ustalona na podstawie art. 275 ust. 2 p.w. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 273 ust. 6 p.w. i z zastosowaniem metody określonej w art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w., a więc na podstawie danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Organ stosując tę metodę wskazał, że Gmina pomimo wezwania i istniejącego obowiązku nie przedstawiła oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., a więc niemożliwe było ustalenie rzeczywistej ilości odprowadzonych przez nią w tym okresie wód opadowych. Według Sądu I instancji, stanowisko organu jest wadliwe, zaś wydanie decyzji ustalającej wysokości opłaty zmiennej zgodnie z metodą wskazaną w art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. co najmniej przedwczesne. W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a ) p.p.s.a. w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zastosowanie metody wskazanej w art. 552 ust. 2 pkt 1) Prawa wodnego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej było wadliwe; b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 272 ust. 5 Prawa wodnego stosując niewłaściwą metodologię ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych, mimo tego, iż organ prawidłowo zastosował kryteria wskazane w tym przepisie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych k.p.a. poprzez przedwczesne - zdaniem Sądu - wydanie decyzji, pomimo tego, że organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych zgodnie z kryteriami wskazanymi przepisami materialnymi, a ponadto podjął działania, aby ustalić ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Na specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wskazano także w uzasadnieniu projektu Prawa wodnego, gdzie stwierdzono, że przedmiotowa opłata będzie się składać z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (pkt 1.6.4.2. uzasadnienia projektu). Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ponadto, art. 36 oraz art. 303 Prawa wodnego nie przewidują wprowadzenia obowiązku stosowania urządzeń pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych, ograniczając tego rodzaju obowiązek jedynie do pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości lub temperatury ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (art. 303 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Z kolei art. 272 ust. 11 Prawa wodnego wprost stanowi, że ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych czy też na podstawie danych z systemów pomiarowych. Oznacza to, że brak jest takiej normy prawnej w zakresie wprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Prowadzi to do wniosku, że ustalenie ilości odprowadzonych do wód - wód opadowych bądź roztopowych co do zasady następować będzie na podstawie ustaleń prowadzonych w inny sposób niż za pośrednictwem urządzeń pomiarowych. Zgodnie jednak z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5, w tym użycie kwantyfikatora "ilości odprowadzonych wód" sugeruje, że wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną powinna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód. Pozostaje to jednak w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób - wobec braku obowiązku opomiarowania - parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany. Podkreślić przy tym należy, że obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie można wyprowadzić z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis art. 552 ust. 1 Prawa wodnego jest przepisem przejściowym, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Obecnie termin ten został przesunięty do 31 grudnia 2026 r. Należy jednak przyjąć, że art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, dotyczy wyposażenia w przyrządy pomiarowe tylko tych odbiorców usług wodnych, dla których obowiązek opomiarowania wprowadzały materialne przepisy ustawy Prawo wodne. Przepis przejściowy nie może bowiem ustanawiać nowych obowiązków, nieprzewidzianych w regulacji, którą jedynie wprowadza. W wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 20 września 2018 r. (art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), dodano art. 552 ust. 2g, stanowiący, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie. Ponadto wskazać należy, że porównanie jednostkowych stawek opłat zmiennych prowadzi do wniosku, że stawki za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej są jedynymi, które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie danej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie ukształtowanie jednostkowej stawki opłaty jako odnoszonej do ilości odprowadzanych wód w danym okresie czasu wynoszącym rok wskazuje, że zamiarem prawodawcy było nawiązanie nie do konkretnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej w danej jednostce rozliczeniowej, którą dla każdej opłaty zmiennej jest kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego), ale nawiązanie do wielkości średniej, względnie prognozowanej ilości odprowadzanych w ciągu roku wód opadowych lub roztopowych. Taka wykładnia powołanych przepisów jest spójna z brakiem wprowadzenia obowiązku opomiarowania tej specyficznej usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych jak i samym charakterem tej usługi wodnej i generowanych przez nią kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych. Należy zatem przyjąć, że ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok). Z powyższych rozważań wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju proste odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego będzie jednak dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, że w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania oświadczeń również co do tej opłaty zmiennej), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące ustalania tego parametru. Oznacza to, że powinno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań żeby właściwy organ ustalił ilość odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3980/19, II OSK 3981/19 i II OSK 3982/19 oraz w wyroku z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4271/21. Powyższe oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Prawidłowo stwierdził Sąd instancji, że wobec braku obowiązku Gminy złożenia takiego oświadczenia za ten okres, organ w celu ustalenia, ile wody opadowej Gmina w tym okresie faktycznie ujęła i następnie odprowadziła do wód, powinien - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. - jako dowód dopuścić wszystko, co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, w szczególności takim dowodem mogły być informacje uzyskane od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty o ilości wód planowanych do odprowadzenia w danym roku. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie zwrócił się do Gminy o nadesłanie takich informacji, ograniczając się wyłącznie do złożenia oświadczenia, spełniającego wymogi z art. 552 ust. 2b p. w. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem powołanych przepisów, dlatego Sąd I instancji zasadnie uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z powyższego wynika, że na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty kasacyjne. Dotyczy to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.