III OSK 2452/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 29/24 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia zmian w eksploatacji instalacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 29/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego (dalej: organ, starosta) w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia zmian w eksploatacji instalacji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka E. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na ogólnikowym i lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaniechaniu odniesienia się do obszernej argumentacji skarżącej prezentowanej w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do uznania, iż organ nie pozostaje w bezczynności; b. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 oraz art. 152 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) oraz art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieznajdującym podstaw oddaleniu skargi i uznaniu, iż prawidłowe było pozostawienie bez rozpatrzenia przez organ zgłoszenia zmian w instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne z uwagi na brak wykazania przez skarżącą kasacyjnie, iż zmiana objęta informacją miała charakter zmiany nieistotnej w drodze wykonania pomiarów, podczas gdy złożone pismo stanowiło informację o nieistotnej zmianie danych instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, co zostało przez skarżącą kasacyjnie szczegółowo wyjaśnione, a brak znaczącego wpływu na poziom pól elektromagnetycznych w środowisku został dowiedziony stosownymi obliczeniami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi; c. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, chociaż w ocenie skarżącej kasacyjnie fakt pozostawiania organu w bezczynności jest oczywisty, a okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniały uwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi; 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art 152 ust. 6 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 7 oraz w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązki prowadzącego instalację odczytywane łącznie wskazują, że podmiot ten ma obowiązek przedstawić właściwemu organowi informacje, które wiążą się z funkcjonowaniem już zgłoszonej instalacji, mogą wpływać na jej oddziaływanie i wykazać, że zmiany te nie są tak istotne, aby powodowały konieczność dokonania nowego zgłoszenia co oznacza obowiązek przedstawienia sprawozdania z wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, co natomiast pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów, albowiem żaden z przepisów p.o.ś. nie nakłada na prowadzącego instalację obowiązku wykonania pomiarów każdorazowo w przypadku zmian w instalacji, także w celu wykazania, iż zmiany te są nieistotne, a wręcz przeciwnie z brzmienia art. 122a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wprost wynika, iż nie wszystkie zmiany w instalacji wymagają ponownego wykonania pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku, a jedynie takie które mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji definicji istotnej zmiany instalacji wynikającej z art. 3 pkt 7 p.o.ś., z której to definicji wynika, iż zmianą istotną jest zmiana mogąca powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania; b. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 oraz art. 152 ust. 2 i 3 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieznajdującym podstaw pozostawieniu bez rozpatrzenia zgłoszenia zmian w instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne, podczas gdy złożone pismo stanowiło informację o nieistotnej zmianie danych instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, co zostało przez skarżącą kasacyjnie szczegółowo wyjaśnione i dowiedzione. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Według skarżącej kasacyjnie, w świetle przepisu art. 152 ust. 1 p.o.ś., obowiązkiem zgłoszenia jest objęta tylko nowa instalacja, z której emisja nie wymaga zezwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko. Art. 156 ust. 6 p.o.ś. z kolei zobowiązuje prowadzącego instalację, o której mowa w art. 152 ust. 1 p.o.ś. do przedłożenia organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacji o zmianie w zakresie danych lub informacji, o których mowa w ust. 2 i 2b albo objętych oświadczeniem, o którym mowa w ust. 2c. W przypadku zmiany innej niż istotna, zgodnie z art. 156 ust. 6 pkt 1 lit. c p.o.ś., wystarczające jest przedłożenie organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacji o zmianie w zakresie danych lub informacji, o których mowa w ust. 2. Istotną zmianę w ocenie spółki stanowi zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. taka zmiana funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Według skarżącej kasacyjnie nie powinno budzić wątpliwości, iż przedłożona przez spółkę informacja dotyczyła nieistotnej zmiany instalacji, ponieważ pismo przewodnie spółki z 3 października 2023 r. wprost wskazywało, iż jego przedmiotem jest "Informacja o zmianie parametrów instalacji, która nie wymaga ponownego zgłoszenia i nie powoduje zmiany poziomów pól elektromagnetycznych", a w treści pisma wprost wskazano, iż planowana zmiana parametrów instalacji nie zalicza się do zmian istotnych instalacji, a w jej wyniku nie nastąpi zmiana poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, co poparto odwołaniem się do parametrów technicznych instalacji, a także załączonymi do pisma obliczeniami. Słuszność stanowiska spółki potwierdzają według niej także wnioski wynikające z przedstawionego referatu naukowego z Krajowej Konferencji Radiokomunikacji, Radiofonii i Telewizji w dniach 17-18 września 2020 r. Spółka argumentuje, iż zgodnie z art. 122a p.o.ś. prowadzący instalacje oraz użytkownik urządzenia emitującego pole elektromagnetyczne są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku m.in. każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Przepis art. 152 ust. 6 p.o.ś. nakłada na prowadzącego instalacją obowiązek, w przypadku zmiany w tej instalacji, obowiązek powiadomienia organu o zmianie nieistotnej oraz dokonania ponownego zgłoszenia w przypadku zmiany istotnej instalacji, której to definicja znajduje się w art. 3 pkt 7 p.o.ś. Zdaniem spółki ocena czy zmiana w instalacji może spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko może zostać dokonana w oparciu o różnorakie źródła dowodowe, a mając na uwadze art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie istnieje obowiązek wykazania niewielkiego rozmiaru zmian w instalacji w wyniku sporządzenia pomiarów. Zdaniem skarżącej przedstawiona przez nią argumentacja powinna zostać uznana za wystarczającą. Skarżąca kasacyjnie wskazała także na przyjęcie przez ustawodawcę wyłączenia z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zarówno potencjalnie, jak i radiolinii w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w brzmieniu sprzed 4 czerwca 2022 r., a jak zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie, niniejsza sprawa dotyczy montażu dodatkowej anteny radioliniowej, której oddziaływanie jest szczególne i poddaje w wątpliwość prawdziwość postawionej przez WSA tezy, zwłaszcza, iż sąd ten nie wskazał jej podstawy ani źródła tego twierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceniający, czy organ pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 152 ust. 6 p.o.ś. przedłożyła organowi do przyjęcia zgłoszenie informacji o zmianie parametrów instalacji, która nie wymaga ponownego zgłoszenia. Organ w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwał spółkę do uzupełnienia braków zgłoszenia w postaci przedłożenia sprawozdania z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w art. 122a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie w zakreślonym terminie nie dołączyła przedmiotowego sprawozdania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zachodziła konieczność dołączenia do zgłoszenia takiego sprawozdania, albowiem zmiana niebędąca zmianą istotną wymaga tylko stosownego zgłoszenia. Przepis art. 152 ust. 6 p.o.ś. nakłada bowiem na prowadzącego instalację, w przypadku zmiany w tej instalacji, obowiązek powiadomienia organu o zmianie nieistotnej oraz dokonania ponownego zgłoszenia w przypadku zmiany istotnej. W ocenie więc spółki obowiązek dołączenia sprawozdania z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych byłby aktualny tylko wówczas, gdyby zachodziła konieczność ponownego zgłoszenia instalacji z uwagi na to, że wprowadzona w niej zmiana ma charakter istotny. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się więc do oceny, czy w przypadku zgłoszenia opartego o treść art. 152 ust. 6 pkt 1 lit. c p.o.ś., które nie dotyczy zmiany o istotnym charakterze w instalacji konieczne jest dołączenie sprawozdania z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, a w konsekwencji czy nieuzupełnienie tego rodzaju braku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. uprawnia organ do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Dokonując wykładni powyższych przepisów w sposób literalny, a więc z zastosowaniem wykładni językowej, jak uczyniła to skarżąca kasacyjnie, można by dojść do wniosku, że sprawozdanie z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, należy dołączyć jedynie do zgłoszenia – art. 152 ust. 1 p.o.ś. lub do ponownego zgłoszenia - art. 152 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. Zwrócić jednak należy uwagę, że oparcie się wyłącznie na wykładni językowej i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Należy zatem przyjąć, że w świetle zasady legalizmu oraz praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty winny być każdorazowo poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2789/21, LEX nr 3537772). Zwrócić należy także uwagę, że przy wykładni przepisów prawa ochrony środowiska należy mieć na względzie także zasady wyrażone chociażby w art. 6 p.o.ś., to jest zasadę prewencji i przezorności. Kierując się powyższymi regułami należy dojść do wniosku, że zasadnie organ uznał, iż sprawozdanie z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych stanowi niezbędny element takiego zgłoszenia. Uproszczony tryb postępowania w zakresie jedynie zgłoszenia, a nie wydania pozwolenia emisyjnego dotyczy tylko instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, a która może negatywnie oddziaływać na środowisko. Z przepisów, w tym z art. 152 ust. 2 p.o.ś. i art. 122a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wynika, że zgłoszenie takie musi zawierać pełne informacje wskazujące, że sprawa dotyczy instalacji, w stosunku do której wymagane jest jedynie zgłoszenie. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji, w oparciu o którą organ będzie uprawniony do przyjęcia zgłoszenia, albowiem z dokumentacji tej będzie wynikać, iż sprawa dotyczy instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, a która może negatywnie oddziaływać na środowisko. Takie same reguły postępowania należy odnieść do obowiązku przedłożenia organowi zgłoszenia informacji o zmianie w zakresie danych lub informacji, o których mowa w art. 152 ust. 2 i 2b p.o.ś. albo objętych oświadczeniem, o którym mowa w ust. 2c tego artykułu. Jedynym sposobem na dokonanie weryfikacji, czy zgłoszenie dotyczy informacji istotnej zmiany w instalacji czy też nie, jest przedłożenie sprawozdania z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 122a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. zgodnie, z którym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Nie można przyjąć za zasadne stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż jej oświadczenie, że zmiana w instalacji nie miała wpływu na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych jest wystarczające do uznania, że w takiej sytuacji nie zachodzi obowiązek dołączenia do zgłoszonej informacji sprawozdania z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie stwierdził, że to na zgłaszającym ciąży wykazanie, że zmiany dokonane w instalacji nie są tak istotne, aby skutkowały koniecznością dokonania ponownego zgłoszenia, a więc czy mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji, o której mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. Obowiązek ten nie może zostać uznany za spełniony jedynie w wyniku złożenia oświadczenia przez stronę co do tej okoliczności. Obiektywnym dowodem potwierdzającym taki stan faktyczny jest bowiem sprawozdanie z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych. W konsekwencji skutkowało to niezasadnością zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 oraz art. 152 ust. 2 i 3 p.o.ś., a także art. 156 ust. 1, 2 i 6 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 7 oraz w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 2 oraz art. 152 ust. 2 i 3 p.o.ś. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18). Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Odnosząc się zaś do uzasadnienia rozpoznawanego zarzutu zawartego przez skarżącego w skardze kasacyjnej jeszcze raz podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji w prawidłowy sposób ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym co należy podkreślić Sąd I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zarzucenia, że organ pozostaje w bezczynności. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.