III OSK 2450/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 565/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z.o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.372.2023.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 11 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 565/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 14 grudnia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.372.2023.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej: WIOŚ) z 22 listopada 2019 r. nr I-P.7061.7.006.2019.sw; w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne; a w pkt 3. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę 7147 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 14 grudnia 2023 r., znak: DKO-WOPN.401.372.2023.amz GIOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z 22 listopada 2019 r., wymierzającą administracyjną karę pieniężną spółce za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Starosty Bełchatowskiego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem: 1. art. 189g § 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe, ponieważ nie upłynął okres przedawnienia, podczas gdy naruszenie objęte niniejszym postępowaniem objęte jest 5-letnim okresem przedawnienia, który upłynął w dniu 22 kwietnia 2018 r., 2. art. 315c, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez uznanie, że niniejszy przepis stosuje się w tym stanie faktycznym, podczas gdy art. 315c, p.o.ś. umieszczony jest w rozdziale 4 (dział III "Administracyjne kary pieniężne"), który nosi tytuł: "Kary pieniężne za uchybienia w zakresie przygotowania i realizacji programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych", a przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie kary administracyjnej za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, tj. innego rodzaju naruszenia, a właściwym przepisem na który ewentualnie powinien powołać się organ był art. 281 §1 o.p; 3. art. 21 §1 pkt 2 w zw. z art. 68 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (dalej: o.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do zobowiązania publicznoprawnego objętego niniejszym postępowaniem stosuje się na zasadzie analogii art. 21 §1 pkt 2 w zw. z art. 68 §1 o.p. dotyczący zobowiązań podatkowych, podczas gdy odmienny charakter obu zobowiązań przesądza o niemożności zastosowania w/w przepisów. Skarżąca wniosła: o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji w całości i umorzenie niniejszego postępowania, o uchylenie w całości decyzji I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję WIOŚ z 22 listopada 2019 r. nr I-P.7061.7.006.2019.sw oraz umarzając postępowanie administracyjne w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie decyzja w przedmiocie kary łącznej za okres 1 styczeń 2013 r. do 22 kwietnia 2013 r. mogła być wydana dopiero po uostatecznieniu się decyzji z 26 listopada 2018 r., ale powyższe nie oznacza, że co do tej kary bieg terminu przedawnienia należy liczyć dopiero od uostatecznienia się, czy prawomocności decyzji określającej wymiar kar biegnących. Żaden przepis nie wyłącza bowiem obowiązywania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 1997.137.926 ze zm.), które to mają odpowiednie zastosowanie co do wymierzonej kary administracyjnej, na mocy art. 281 ust. 1 p.o.ś. W skardze kasacyjnej GIOŚ, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia możliwości orzekania o karze łącznej, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy i doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, - art. 145 § 3 p.p.s.a., przez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów materialnych: - art. 302 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm., dalej: p.o.ś.) spowodowane błędną wykładnią ww. przepisu przez przyjęcie, że bieg terminu przedawnienia możliwości wydania decyzji o karze biegnącej nie jest związany z terminem ostateczności decyzji ustalającej karę biegnącą. Wskazując na powyższe okoliczności, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi spółki, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ochronie środowiska, ustalenie kary pieniężnej, którą zobowiązany będzie zapłacić podmiot magazynujący odpady z naruszeniem warunków posiadanej decyzji, określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie, po stwierdzeniu naruszenia, o którym mowa w ww. art. 298 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje, zgodnie z art. 300 ust. 1 tej ustawy, decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej, w której określa się: 1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny; 2) wymiar kary biegnącej; 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Dopiero w drugim etapie, zgodnie z treścią art. 302 ust. 1 ww. ustawy wojewódzki inspektor środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary: 1) za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, albo 2) za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Z powyższego wynika, że w sprawie określenia pełnej wysokości zobowiązania podmiotu, dopuszczającego się naruszenia prawa, właściwe organy zobowiązane są do przeprowadzenia różnych przedmiotowo postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem dwóch odrębnych decyzji. Wydana na podstawie art. 302 ust. 1 decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o wymierzeniu kary jest nową decyzją administracyjną (o charakterze związanym, gdyż w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w pkt 1 lub 2 tego przepisu wojewódzki inspektor zobowiązany jest wydać decyzję). Zatem wydanie decyzji o karze na podstawie art. 302 ust. 1 p.o.ś. (kara łączna), jest wprost uzależnione od wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. (kara biegnąca). Organ nie ma zatem możliwości orzekania w sprawie kary łącznej przed wydaniem ostatecznej decyzji o karze biegnącej. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia w zakresie art. 302 ust. 1 p.o.ś. bez uzyskania uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 300 ust. 1 p.o.ś. stanowiłoby naruszenie prawa. Stąd też początek bieg terminu przedawnienia orzekania w sprawie kary łącznej powiązany jest z datą ostateczności decyzji o karze biegnącej. W konsekwencji, postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary łącznej może zostać wszczęte i przeprowadzone dopiero z momentem wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji o wymiarze kary biegnącej, o jakiej mowa w art. 300 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. determinuje uprawnienie organu administracji do wydania decyzji określającej karę łączną stosownie do art. 302 ust. 1 p.o.ś. Organy administracji w toku postępowania w niniejszej sprawie nie dysponowały kompetencją do ustalenia zasadności i prawidłowości wydania decyzji na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś., lecz w momencie uzyskania przez nią cechy ostateczności zostały zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia w kwestii o jakiej mowa w art. 302 ust. 1 p.o.ś. w terminie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wystąpiła ta okoliczność. Według skarżącego kasacyjnie organu, termin przedawnienia możliwości wydania decyzji o karze łącznej powinien być liczony od dnia uzyskania ostateczności decyzji ustalającej karę biegnącą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: I. oddalenie skargi kasacyjnej organu; II. zasądzenie od GIOŚ na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ponadto III. spółka wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym tj. bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono argumentację dotyczącą oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: o.p.) przez przyjęcie, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości orzekania o karze łącznej, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy i doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja GIOŚ z 14 grudnia 2023 r., znak: KO-WOPN.401.372.2023.amz została wydana przed upływem terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 1 o.p. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej przed upływem terminu przedawnienia nie kreuje nowego obowiązku, lecz jedynie utrzymuje go w mocy, co oznacza, że nie dochodzi w tym zakresie do naruszenia terminu przedawnienia orzekania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23). W niniejszej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2019 r., znak: I-P.7061.7.006.2019.sw, zatem nie zmienił wysokości zobowiązania wynikającego z obliczonej kary łącznej w wysokości 86 495 zł. Tym samym, nie doszło do przekroczenia terminu przedawnienia, ponieważ organ II instancji nie nałożył na stronę nowego zobowiązania, a jedynie utrzymał w mocy już istniejące zobowiązanie bez modyfikacji jego wysokości. Data w jakiej wystąpiło naruszenie nie jest bezwzględnym wyznacznikiem początku biegu terminu przedawnienia. Data ta winna być wyznaczona w zależności od charakteru kary oraz konstrukcji jej wymierzenia. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, realizacja powyższych przesłanek nastąpiła dopiero z momentem uzyskania cechy ostateczności przez decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 listopada 2018 r., zatem termin ten należy uważać za początek biegu przedawnienia prawa do wydania decyzji na podstawie art. 302 ust. 1 p.o.ś. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że termin przedawnienia możliwości wydania decyzji o karze łącznej powinien być liczony od dnia uzyskania ostateczności decyzji ustalającej karę biegnącą. W tak liczonym terminie została wydana decyzja organu I instancji. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. Ustalona na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. pieniężna kara biegnąca nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4119/21, LEX nr 3331917). Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się użytymi w danym akcie prawnym pojęciami i nie nadaje różnym pojęciom tego samego znaczenia. Czym innym jest zatem kara biegnąca a czym innym administracyjna kara pieniężna, do której odnosi się art. 281 ust. 1 p.o.ś, a także art. 281 ust. 4 p.o.ś. Kara biegnąca jest jedynie częścią składową administracyjnej kary pieniężnej, która jest ustalana decyzją wydaną na podstawie art. 302 ust. 1 p.o.ś. Oznacza to, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustala wymiar kary biegnącej jako element postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanego w Dziale III Rozdział 1 p.o.ś. Odesłanie z art. 281 ust. 1 p.o.ś. nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Stosując te przepisy odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych (art. 281 ust. 1 p.o.ś.), należy przyjąć, że obowiązkiem "podatkowym" jest w tym przypadku obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z przekroczeniem lub naruszeniem, o którym stanowi art. 299 ust. 1 p.o.ś. oraz ustaniem tego przekroczenia lub naruszenia (art. 302 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Obowiązek "podatkowy" powstaje zatem z dniem ustania naruszenia lub przekroczenia i od końca roku kalendarzowego, w którym to nastąpiło, organ ma trzy lata na wydanie decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Doręczenie decyzji w tym przedmiocie w zakreślonym w ten sposób terminie oznacza powstanie "zobowiązania podatkowego" (a zatem obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej), definiowanego jako wynikające z "obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego" - art. 5 Ordynacji podatkowej. Tego rodzaju rozumienie odesłania z art. 281 ust. 1 i ust. 4 p.o.ś. nie znajduje jednak zastosowania do ustalenia wymiaru kary biegnącej, której przecież strona nie jest zobowiązana uiszczać na podstawie decyzji określającej ten wymiar (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2104/22). Z tych względów nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., a w konsekwencji nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 302 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z ze zm., dalej: p.o.ś.) spowodowany błędną wykładnią ww. przepisu przez przyjęcie, że bieg terminu przedawnienia możliwości wydania decyzji o karze biegnącej nie jest związany z terminem ostateczności decyzji ustalającej karę biegnącą. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Decyzja wydana na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. nie obliguje do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska dopiero na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej wydaje decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wskazującej okres za jaki jest wymierzana ta kara, kierując się wskazaniami art. 302 ust. 1 p.o.ś." (por. wyroki NSA: z 19 października 2021 r., III OSK 4119/21 oraz z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2104/22). Przyjęcie, że zaprzestanie naruszenia wyklucza możliwości określenia kary biegnącej, wykluczałoby zatem możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zadaniem Sądu I instancji, w ponownym postępowaniu, będzie zatem rozpoznanie tej sprawy w granicach i według wskazań wynikających z tego uzasadnienia wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.