III OSK 2412/21

Dnia 21 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 415/19 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 6705/OP/2018 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 415/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A.A. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) z 20 grudnia 2018 r. nr 6705/OP/2018 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że treść odnalezionych dokumentów opisanych w uzasadnieniu decyzji (w szczególności zobowiązanie do współpracy z organami bezpieczeństwa, notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy SB z obytych ze skarżącym spotkań z 17 października 1984 r., 7 listopada 1984 r., 11 grudnia 1984 r. oraz 22 stycznia 1985 r.) wykazuje na związek pomiędzy wytworzeniem dokumentu, udziałem skarżącego w jego wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności jako wykonywanej w ramach działania w charakterze tajnego informatora. Dokumenty te wskazują niewątpliwie, że skarżący był traktowany przez służbę bezpieczeństwa jako tajny współpracownik (ps. "T."). W aktach Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono bowiem dokumenty dotyczące pozyskania skarżącego do współpracy przez służbę bezpieczeństwa w dniu 14 września 1984 r. (rezultat pozyskania k. 27 akt administracyjnych, podpisane przez skarżącego zobowiązanie do współpracy oraz zobowiązanie do zachowania w tajemnicy). Odnaleziono też dokumenty potwierdzające czynną współpracę ze służbą bezpieczeństwa (notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy SB z odbytych ze skarżącym spotkań). Organ na podstawie tych dokumentów był uprawniony do przyjęcia, że zostały one wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Okoliczność, że notatki służbowe ze spotkań ze skarżącym zostały sporządzone przez funkcjonariusza służby bezpieczeństwa i nie ma na nich podpisu skarżącego, nie wpływa na zmianę stanowiska w tej sprawie. W świetle art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, nie ma znaczenia, że skarżący nie podpisał tych dokumentów, albowiem wystarczające jest to, że zostały one wytworzone przy jego udziale. Skarżący w istocie nie kwestionuje faktu spotkań z funkcjonariuszem SB X.X. ani tego, że podpisał zobowiązanie do współpracy z tą służbą. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli w zakresie wydanej decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 20 grudnia 2018r. nr 6705/OP/2018, skutkującej bezzasadnym oddaleniem zarzutów z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego, uznania że A.A. nie spełnia określonych w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. 2018 r. poz. 690, dalej jako: ustawa o działaczach opozycji ), a w konsekwencji oddalenia skargi na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigani Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że A.A. nie spełnia określonych w art. 4 ustawy warunków, a tym samym oddalenia skargi na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigani Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, II. prawa materialnego, tj.: art. 4 ustawy o działaczach poprzez niezastosowanie i uznanie, że A.A. nie spełnia warunków przewidzianych w w/w normie, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie dawał podstawy do uznania A.A. jako represjonowanego działacza antykomunistycznego, co winno prowadzić do uchylenia decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu ewentualnie zmiany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes IPN wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a następnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kolejność tę trzeba jednak odwrócić, gdyż każdy z zarzutów zmierza do wykazywania naruszenia art. 4 ustawy o działaczach opozycji i poprzez to również to naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że u podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, Nr 4, poz. 73). Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza w drodze decyzji administracyjnej Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 893/21, LEX nr 3304288; z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21, LEX nr 3192796; z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308 – dostępne w CBOSA). Taki pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Dokonując wykładni pojęcia "dokumentu" użytego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, należy odnieść się do postanowień art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1565 z późn. zm.). Z jego treści wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji (art. 7 pkt 1). W związku z tym, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych prowadzi Prezes IPN na podstawie dokumentów - jak wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji - znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, to nie mógł Prezes IPN kwestionować, jako dokumentu, określonych zapisów ewidencyjnych byłej SB. Mając na uwadze treść odnalezionych w archiwum dokumentów, Prezes IPN zasadnie uznał, że wypełniają one dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono bowiem zobowiązanie do współpracy z organami bezpieczeństwa datowane na 14 września 1984 r., a skarżącego kasacyjnie uznano za tajnego współpracownika o pseudonimie "T." W obowiązującym stanie prawnym tego rodzaju dokumenty nie pozostawiają wątpliwości, że osoba, której one dotyczą nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę represjonowaną z powodów politycznych lub działacza opozycji antykomunistycznej. Wprost znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Mimo tego, że przepis ten, na podstawie art. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992), wszedł w życie z dniem 12 czerwca 2019 r., to tę nowelizację ustawy o działaczach opozycji należy w istocie uznać za doprecyzowanie pojęcia: "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie za "nowość normatywną" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, LEX nr 2748824). Tym samym nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, aby organ w trakcie prowadzonego, następnie Sąd I instancji w sposób błędny nie uwzględnili szeregu dokumentów przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie mających dowodzić tego, że był on działaczem opozycji antykomunistycznej i osobą represjonowaną. Postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie przesłanki wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji, lub czy jest działaczem opozycji w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty, lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony również do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, odnalezione w archiwum IPN dokumenty stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Taki kształt unormowań ustawy o działaczach opozycji nakazuje uznać, że jakiekolwiek odstąpienie przez organ od ustawowych zasad i kryteriów ustalania statusu działacza opozycji, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych i podjęcie rozstrzygnięcia dowolnego, w oparciu o inne kryteria mające charakter dyskryminacyjny bądź faworyzujący, stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa, jak również zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny za cechę relewantną uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, przyjął brak w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. W świetle powyższych rozważań oczywistym jest, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. oceniając, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie opierając się na materiałach zgromadzonych w archiwum IPN oraz że nie jest możliwe w prowadzonym postępowaniu kwestionowanie tej dokumentacji. Tym samym sąd dokonał kontroli prawidłowości wydanej decyzji w związku z czym nie mógł naruszyć art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia ich zwrotu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.