III OSK 241/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 144/18 w sprawie ze skargi V.B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. odstąpić od zasądzenia od V.B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V.B. (dalej jako skarżąca) na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako organ lub DIAS) z dnia [...] maja 2017r. znak [...], w przedmiocie złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 144/18,w pkt 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt 2. uznał uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji pełnienia służby albo warunków zatrudnienia; w pkt 3. zasądził od DIAS na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie skarżącej pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O., poprzedziła czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd wojewódzki przyjął, że złożenie skarżącej przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej. W tym względzie stwierdził, że nie może przy tym budzić wątpliwości, iż czynność ta dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako p.w.KAS) ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd I instancji podkreślił, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby, powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, a to ze względu na zasady określone w art. 60 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Uznając powołane przepisy Konstytucji za źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, Sąd wojewódzki wskazał je zarazem jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Przeprowadzając w tym kontekście swoje rozważania Sąd I instancji zauważył, że przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia organ nie wskazał żadnych motywów, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby, co uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli takiego działania, a tym samym przemawia przeciwko legalności zaskarżonej czynności. Dopiero po blisko 6 miesiącach, na skutek kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ tłumaczył, że uwzględnił miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, ale w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż, lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie organ podnosi to stwierdzenie, że zakres powierzonych zadań w Referacie Postepowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej nie wchodzi w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1947 ze zm., dalej jako u.KAS). W ocenie Sądu wojewódzkiego zasadnie jednak skarżąca zarzuca błędną wykładnię tego przepisu. Unormowanie to bowiem określa jakie czynności mogą być wykonywane wyłącznie przez funkcjonariusza. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz nie może wykonywać czynności innych niż zastrzeżone dla tego statusu. Zdaniem Sądu I instancji takie stanowisko organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Zwrócono uwagę, iż organ zaniechał ponadto jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym. Takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż skarżąca posiada 30 lat w służbie, wykształcenie wyższe. W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżąca była także wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, to należało orzec na podstawie art. 146 § 1 u.p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej w dniu 29 maja 2017r. (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast w pkt 2 sentencji wyroku, powołując się na art. 146 § 2 u.p.p.s.a., Sąd wojewódzki stwierdził istnienie obowiązku DIAS do ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił również, że dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 sentencji wyroku był zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 u.p.p.s.a., gdyż samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w rozpoznawanej sprawie, bez uznania uprawnienia, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DIAS, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na czynność organu, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie wyroku w całości na podstawie art. 188 u.p.p.s.a., rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi na czynność organu. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 u.p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez przyjęcie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., a w związku z tym należy ją kwalifikować jako sprawę podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej – co też skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 u.p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej stwierdzeniem bezskuteczności czynności DIAS w z dnia 26 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i uznaniem uprawnienia skarżącej do złożenia jej propozycji służby, a wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że przedstawiając propozycję nowych warunków zatrudnienia, nie zaś propozycję, służby DIAS: a) działał na podstawie regulacji prawnej z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, stanowiącej tzw. "zaniechanie ustawodawcze", co implikowało konieczność bezpośredniego zastosowania przez WSA w Olsztynie przepisów Konstytucji w celu wypełnienia luki prawnej istniejącej w tym przepisie treścią normatywną zgodną z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, b) zaniechał jakiejkolwiek oceny przydatności skarżącej do pełnienia służby w "jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym", a przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nastąpiło bez zastosowania obiektywnych przesłanek i miało charakter arbitralny; II. prawa materialnego: 1. art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi tzw. "zaniechanie ustawodawcze", nie zaś "pominięcie ustawodawcze", wskutek czego art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, a sąd administracyjny jest uprawniony do odstąpienia od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunatu z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności art. 165 ust. 7 tej ustawy z Konstytucją RP; 2. art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zakresie, w jakim pozwala na przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nie ustanawia obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie propozycji zatrudnienia i ma charakter arbitralny; 3. art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę zastosowania tego przepisu w wyniku stwierdzenia przez WSA w Olsztynie, że niemożliwe jest zastosowanie w sprawie normy art. 165 ust. 7 p.w.KAS niezgodnej z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej, kwestionując argumentację organu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz skarżącej, według norm przepisanych kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 7 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 189 u.p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Olsztynie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżąca otrzymała od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, którą zaakceptowała. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 u.KAS. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez nią propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona przez nią skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego, właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.