III OSK 240/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 155/25 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o doręczenie tytułów wykonawczych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 155/25, odrzucił skargę P.P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o doręczenie tytułów wykonawczych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2025 r., P.P. zwrócił się do Prezydenta [...] o "prawidłowe doręczenie decyzji administracyjnej i tytułu wykonawczego", tj. decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r., znak OON/C/9801/32/KR/11; tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2024 r., nr FK.C3231.52.JK.2024 oraz zawiadomienia sporządzonego 4 listopada 2024 r. nr COP-24.3160.106787.2024.MZI.1006684. Wniosek ten organ potraktował jako zarzuty wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2024 r., obejmującego należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych i w dniu 6 maja 2025 r. przekazał do rozpatrzenia wierzycielowi, tj. Urzędowi Pracy [...] celem rozpoznania wniesionych zarzutów i wydania postanowienia w trybie art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Pismem z dnia 5 maja 2025 r. P.P. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] ponaglenie w związku z uchylaniem się przez Prezydenta wykonania jej wniosku z dnia 4 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z dnia 9 maja 2025 r., Prezydent [...] stwierdził zawieszenie od dnia 12 listopada 2024 r. administracyjnego postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P.P. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2024 r. Następnie postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r., Prezydent [...], działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie wraz z tym postanowieniem doręczył wnioskodawczyni m.in. kserokopię żądanej we wniosku z dnia 4 kwietnia 2025 r. decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. W takich okolicznościach P.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] – Centrum Obsługi Podatnika polegającą na "niedoręczeniu dwóch tytułów wykonawczych z dnia 2 kwietnia 2012 r. i z dnia 2 października 2024 r. oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z 4 listopada 2024 r., nr COP-24.3160.106787.2024.MZI". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Prezydent podniósł, że nie można zarzucić mu bezczynności w sprawach egzekucyjnych, które prowadzi wobec skarżącej. Wyjaśnił, że na podstawie tytułu wykonawczego z 2 października 2024 r. wszczęta została wobec skarżącej egzekucja administracyjna nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze powyżej ustalony stan faktyczny, powołanym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 1 - § 3 P.p.s.a., który reguluje właściwość rzeczową sądów administracyjnych i wyjaśnił, że sąd administracyjny nie jest właściwy do zajmowania się sprawami, które nie zostały wyraźnie wskazane w tych przepisach. Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z treści skargi skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie nierozpoznania wniosku o doręczenie dwóch tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia z 4 listopada 2024 r. o zajęciu rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga ta ma charakter skargi obywatelskiej regulowanej przez przepisy działu VIII k.p.a., gdyż wiąże się z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszeniem praworządności i interesów skarżących, a także przewlekłym i biurokratycznym załatwieniem sprawy (art. 227 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca krytykuje nienależyte wykonywanie zadań przez Prezydenta polegające na niedoręczeniu dwóch tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia z 4 listopada 2024 r. Skargi tego typu rozpatrywane są przez organy administracji zgodnie z uregulowaniami k.p.a. i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. nie jest bowiem tożsama ze skargą, o której mowa w przepisach P.p.s.a. i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. A skoro tak, to skarga taka nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej, który zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym w sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności, ani przewlekłości działania organów w załatwieniu takiej skargi. Zdaniem WSA w Warszawie, pismo skarżącej należy zakwalifikować jako wniosek złożony w trybie przepisów ww. rozdziału. Podlega on zatem rozpoznaniu w uproszczonym trybie skargowo-wnioskowym przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Zarówno działania, jak i ewentualne zaniechania organów administracji publicznej, będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów podlegających kontroli sądowej. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 3 i 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga na bezczynność organu w zakresie czynności związanych z postępowaniem egzekucyjnym w administracji nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zakres kognicji sądu obejmuje zarówno działania, jak i zaniechania organów w toku postępowania egzekucyjnego; 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy wykładnia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. dopuszczalności skargi na bezczynność Prezydenta oraz dopuszczalności jej rozpoznania, która należy do właściwości sądu administracyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie brak, dlatego też skarga kasacyjna została rozpoznana w zakresie zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Prawidłowo WSA w Warszawie wskazał, że kognicję sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., który wyznacza jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Prawidło też Sąd pierwszej instancji skonstatował, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...): zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (...). W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2025 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta [...] o "prawidłowe doręczenie decyzji administracyjnej i tytułu wykonawczego", tj. decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r., znak OON/C/9801/32/KR/11; tytułu wykonawczego z dnia 2 października 2024 r., nr FK.C3231.52.JK.2024 oraz zawiadomienia sporządzonego 4 listopada 2024 r. nr COP-24.3160.106787.2024.MZI.1006684. Następnie skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność "Prezydenta [...] – Urząd Pracy [...] (...) poprzez niedoręczenie dwóch tytułów wykonawczych z 2 kwietnia 2012 r. i z 2 października 2024 r. oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z 4 listopada 2024 r.". Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że przedmiotem wniosku jak i skargi nie była bezczynność Prezydenta w zakresie czynności związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym w administracji, lecz bezczynność Prezydenta w zakresie niedoręczenia skarżącej tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, które nota bene zostały jej doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Celem skarżącej było zatem uzyskanie kopii żądanych dokumentów oraz wyrażenie negatywnej opinii o nienależytym wykonywaniu zadań przez Prezydenta polegające na niewykonaniu żądania zawartego we wniosku z dnia 4 kwietnia 2025 r., a nie zarzuty wobec prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że złożoną skargę należy uznać za skargę wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a. Skoro ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to zarówno rozstrzygnięcia co do sposobu załatwienia sprawy (skargi), jak i bezczynność w załatwieniu takiej skargi nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Działania podejmowane w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. Skoro więc zarzucana w skardze bezczynność nie odnosi się do aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to nie jest to bezczynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym wniesiona w tej sprawie skarga prawidłowo została zakwalifikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem zaskarżona bezczynność nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że czynność doręczenia/wydania dokumentów jest czynnością materialno-techniczną. Czynność taka nie wszczyna postępowania administracyjnego, tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w takiej sytuacji w ogóle zastosowania. Oznacza to, że niewydanie żądanych dokumentów nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu w zakresie aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego bowiem żądane dokumenty dotyczą postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż postępowanie w sprawie wydania dokumentów nie było w ogóle prowadzone. Nie sposób też znaleźć żadnego przepisu w systemie prawa, z którego wynikałoby, że wydanie lub niewydanie dokumentów może wiązać się z powstaniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego podmiotem jest skarżąca czy też być źródłem powstania jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.