III OSK 24/21

Dnia 16 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 118/17 w sprawie ze skargi P.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 118/17 oddalił skargę P.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożył P.M. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w której wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Powyższą propozycję jej adresat otrzymał w dniu 30 maja 2017 r. P.M. pismem z dnia 31 maja 2017 r. złożył odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, równocześnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. wezwał organ do przedstawienia mu propozycji służby. W dniu 9 czerwca 2017 r. P.M. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej mu propozycji, a pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i ponowił wniosek o przedstawienie propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował P.M., że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "P.w.KAS") nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują od niej trybu odwoławczego. Ponadto podał, że w świetle brzmienia art. 165 ust. 7 P.w.KAS brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. P.M. pismem z dnia 10 lipca 2017 r. skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność organu. Następnie P.M. w dniu 15 września 2017 r., na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podał, że jego zdaniem, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał ustawowy obowiązek przedstawienia mu propozycji służby na podstawie przepisów P.w.KAS. Wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Ustawodawca w powołanym przepisie użył zwrotu "odpowiednio", chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników Krajowej Administracji Skarbowej od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Możliwości zmian statusu funkcjonariusza w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano. Powyższy zwrot nie został użyty przypadkiem – wyznaczał zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą tezę potwierdza fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się, czyli tzw. dysjunkcję. W świetle omawianego przepisu pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej". W kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej art. 165 ust. 7 P.w.KAS ustawodawca posługuje się również zwrotami "odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcją "albo", co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy, aby zastosować je tak jak w art. 165 ust. 3 P.w.KAS. Przepis ten operuje tożsamymi zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję zatrudnienia, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, aby pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść, nie powinien używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również druga część zdania brzmiałaby wówczas inaczej – zapisany w niej zwrot powinien brzmieć: "określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby". Ustawodawca miał możliwość zapisania tego przepisu w inny sposób, aby stworzyć możliwość ewentualnego zamiennego składania rodzaju propozycji, czego jednak nie uczynił. W ocenie skarżącego, przedstawionej wyżej argumentacji nie zmienia treść art.170 ust. 1 P.w.KAS, lecz ją potwierdza. Analizując treść art. 170 ust. 1 P.w.KAS nie można w nim upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy czytać przepisy P.w.KAS holistycznie oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm., dalej w skrócie "u.KAS"). W związku z tym, opisana w art. 170 ust. 1 P.w.KAS sytuacja prawna osoby nieotrzymującej propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 u.KAS. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne, jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. Brak w/w zapisów w P.w.KAS rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji RP (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Interpretacja art. 170 ust. 1 P.w.KAS, jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby, wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii", tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową, co stanowiłoby prawdziwe pole do decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa", a do czego rozsądny i racjonalny ustawodawca by nie dopuścił. W konsekwencji P.M. stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu w przedstawieniu mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący, wnosząc skargę na bezczynność organu nie określił, czy dotyczy ona art. 3 § 2 pkt 8 czy też art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., aczkolwiek wydaje się, że dotyczy bezczynności odnoszącej się do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i obejmuje bezczynność w zakresie braku wydania decyzji administracyjnej polegającej na złożeniu skarżącemu propozycji warunków służby. Zdaniem organu, po jego stronie nie istniał obowiązek zaproponowania P.M. dalszego pełnienia służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], analizując treść art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1, art. 171 ust. 2 i art. 174 ust. 3 P.w.KAS stwierdził, że żaden z tych przepisów nie prowadzi do wniosku, iż funkcjonariuszowi należało przedstawić jedynie propozycję dalszej służby. Używane w kilku przepisach P.w.KAS słowo "odpowiednio" wskazuje jedynie na wybór po stronie organu, polegający na tym, że może złożyć funkcjonariuszowi albo propozycję służby, albo też propozycję zatrudnienia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie po stronie organu nie istniał obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi jedynie propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że uwzględniając dotychczasowe miejsce zamieszkania, przebieg służby i kwalifikacje skarżącego, zaproponował mu warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Podstawą zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej jest bowiem stosunek pracy albo stosunek służby. Zatrudnienie na jednej z tych podstaw wyklucza możliwość zatrudnienia na innej podstawie, a tym samym, skoro dotychczasowy stosunek służby P.M. przekształcił się w stosunek pracy, to nie może on nadal wykonywać czynności w ramach stosunku służbowego. Przedłożenie przez organ części funkcjonariuszy propozycji zatrudnienia, a części propozycji służby, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, który poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynności w zakresie braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 848/17 uznał, że złożona P.M. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemna propozycja zatrudnienia, sformułowana w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 169 ust. 4 P.w.KAS wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania, jako decyzji administracyjnej, podlega procedurze administracyjnej. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 P.w.KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania w/w skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek przedłożenia P.M. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej w terminie do dnia 31 maja 2017 r. wyłącznie pisemnej propozycji służby, czy też był uprawniony do przedłożenia mu pisemnej propozycji zatrudnienia, co uczynił i została ona przez niego przyjęta. W sprawie jest niesporne, że P.M., zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.KAS, będąc do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Powołany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby. Przepis art. 165 ust. 1 P.w.KAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W przepisach P.w.KAS wprowadzono bowiem tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 848/17 (dotyczącego skarżącego) stwierdził, że nie podziela poglądu, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowania tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków zatrudnienia. To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki zatrudnienia i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.KAS, ale z szeregu innych przepisów, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby, określających nowe warunki pełnienia służby. Przepis art. 169 ust. 3 P.w.KAS stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS wynika z kolei, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Stosownie do treści art. 174 ust. 3 P.w.KAS, funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie przepis art. 175 ust. 2 P.w.KAS wskazuje na przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie po stronie organu nie istniał obowiązek przedłożenia P.M. jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że jest on bezczynny w zakresie braku przedłożenia takiej propozycji. Nie oznacza to jednak, że organ takiej propozycji skarżącemu nie może złożyć. Wręcz przeciwnie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć zaproponowanie P.M. warunków służby, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję zatrudnienia, uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji) zgodnie z zaleceniami Sądu wskazanymi w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 848/17. W niniejszej sprawie Sąd przyjął jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności faktycznych – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. W tej sprawie nie można zatem postawić organowi w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności, gdyż zarzucana w skardze bezczynność, ze względu na złożoną propozycję zatrudnienia, w dacie wniesienia skargi nie istniała. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję zatrudnienia, podczas gdy z art. 165 ust. 7 P.w.KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że sprawa bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia P.M. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (będącej decyzją administracyjną art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby podać należy, iż z art. 165 ust. 7 P.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 P.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 P.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 P.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1); 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby składana funkcjonariuszowi albo pracownikowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też - wyjątkowo - w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie zaproponowaniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dalsze działania organu. W konsekwencji – ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nieprzedstawienie P.M. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (niebędącej decyzją administracyjną) i przedstawienie mu pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia, która została przez niego przyjęta – stanowiło jedno z podanych wyżej możliwych rozwiązań prawnych. Brak złożenia wyżej wymienionemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być zatem oceniany w kategoriach bezczynności organu. W związku z tym skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia wyżej wymienionemu podanej wyżej pisemnej propozycji – jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.