III OSK 2389/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 682/19 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 3 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 23 maja 2019 r. Starosta Ostrowski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i prawidłowości gospodarowania odpadami przez [...] w miejscowości [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił skarżący. Organ I instancji wyjaśnił, że 24 stycznia 2018 r. została przeprowadzona kontrola firmy [...], która nie wykazała naruszeń w zakresie korzystania ze środowiska. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 363 z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 779 ze zm. – dalej: p.o.ś.) Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z 3 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną postępowania z art. 363 p.o.ś. tylko, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Tego rodzaju interesu prawnego skarżący nie wykazał. Dyspozycja art. 363 p.o.ś. dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest co do zasady tylko podmiot, na który nałożono obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. Podmioty (także osoby trzecie), inne niż te, na które mają być nałożone obowiązki w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie mają przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji naprawczej. Podmioty (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 p.o.ś.). Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że po otrzymaniu od skarżącego żądania wszczęcia postępowania, organ podjął działania sprawdzające mające na celu ustalenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Podczas przeprowadzonego 27 grudnia 2017 r. przesłuchania strony, J.S. zeznał, że na terenie swojej nieruchomości nie prowadzi działalności gospodarczej tzn. nie prowadzi produkcji mebli, w tym malowania mebli. Pod tym adresem zarejestrowana jest tylko działalność w centralnej ewidencji działalności gospodarczej. Następnie 24 stycznia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę na terenie wskazanej nieruchomości, podczas której stwierdzono, że budynek gospodarczy został przekształcony w obiekty do prowadzenia działalności gospodarczej. Podczas kontroli właściciel przedstawił zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z 19 grudnia 2017 r., tj. zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów. Podczas kontroli stwierdzono, że pomieszczenia są puste i nie jest w nich prowadzona produkcja. Nie stwierdzono obecności żadnych odpadów w kontrolowanych pomieszczeniach. W związku z tym organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Brak jest również podstaw do wystąpienia do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, kwestią sporną jest sposób załatwienia pisma skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku organu, stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 363 p.o.ś. nie są bowiem w każdym przypadku wyłącznie podmioty, na które są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Z art. 362 ust. 2a p.o.ś. wynika bowiem, że jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, to do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Sąd I instancji odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 127/18, w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność Starosty Ostrowskiego w załatwieniu wniosku z 27 listopada 2017 r. Sąd nie wykluczył w tym wyroku, że skarżący nie jest stroną postępowania, o ile postępowanie zostałoby wszczęte. Wskazał jedynie, że stroną postępowania z art. 363 p.o.ś. "jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie jednak wskazał, że "właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny." W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, natomiast wadliwie uzasadniły to brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania. Niewątpliwie bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. Natomiast art. 375 p.o.ś., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III – Odpowiedzialność administracyjna (art. 362–375 p.o.ś.). Oznacza to, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 362 p.o.ś. (którego przepisy stosuje się odpowiednio do art. 363 p.o.ś.), a którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego, właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko należy przyznać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej jednak sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, ponieważ organ I instancji ustalił, że na spornej nieruchomości nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Polegało to na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego. Po drugie, naruszenie prawa materialnego tj. art. 61a § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu. W ocenie Sądu I instancji, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Po trzecie, naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku art. 61a § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy powołanego wyżej przepisu k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. W ocenie skarżącego, polegało to na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W ramach czynności wstępnych koniecznych dla ewentualnego wszczęcia postępowania, organ I instancji dokonał kontroli na nieruchomości skarżącego i przesłuchał właściciela tej nieruchomości. Z ustaleń tych wynikało, że na spornej nieruchomości nie jest prowadzona tego rodzaju działalność gospodarcza oddziałująca na środowisko. Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego opiera się na wyjaśnieniach J.S. złożonych podczas rozprawy w innej sprawie, toczącej się ze skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 27 października 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu J.S. stwierdził, że "w okolicy jest sześć zabudowanych działek i na trzech z nich jest prowadzona działalność gospodarcza. Na działce oznaczonej nr ew. [...] prowadzone są usługi w zakresie blacharstwa i mechaniki samochodowej, a na działce o nr ew. [...]/02 prowadzony jest handel i serwis sprzętu ogrodniczego. Inwestorzy prowadzą działalność gospodarczą montażu mebli, na które uzyskali wymagane pozwolenia. Część budynku, którego dotyczy rozpoznawana sprawa ma 81 m2, a na lakierowanie zostanie przeznaczone w tej części budynku osobne pomieszczenie. Inwestorzy podali, że na tego typu działalność uzyskali wszystkie zgody i pozwolenia a właściwe organy uznały, że lakierowanie nie jest szkodliwe dla otoczenia. Na tą okoliczność uczestnicy posiadają wszystkie pomiary, nawet instrukcję p.poż, której nie potrzebują." Wyjaśnienia te nie mają jednak znaczenia w tej sprawie. Po pierwsze, rozprawa w sprawie II SA/Po 1181/17 odbyła się 26 kwietnia 2018 r., a przesłuchanie strony kontrola na nieruchomości odpowiednio 27 grudnia 2017 r. i 24 stycznia 2018 r., a więc stan faktyczny mógł w tym czasie ulec zmianie. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest oczywiste, że skoro na trzech działkach spośród sześciu znajdujących się w okolicy prowadzona jest działalność gospodarcza, to trzecią z działek jest działka nr ewid. [...]/1. Po trzecie, wyrok w sprawie II SA/Po 1181/17 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r. II OSK 2182/18 wraz z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 27 października 2017 r. Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji były nieprawidłowości w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Po czwarte, okoliczność, że na danej nieruchomości zarejestrowana jest działalność gospodarcza danego przedsiębiorcy nie ma znaczenia dla oceny, czy ta działalność jest rzeczywiście prowadzona. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie potwierdza, niejako "automatycznie", rzeczywistego prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej w danym miejscu. Od przedsiębiorcy oraz uregulowania przez niego stanu formalno-prawnego w tym zakresie zależy, czy tego rodzaju działalność jest prowadzona. Z powyższych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący podważył skuteczne wstępne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez właściwe w sprawie organy i przyjęte przez Sąd I instancji. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe, a w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis ten jest przepisem prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost - bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego - prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. II GSK 1312/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Nie budzi wątpliwości i nie jest obecnie kwestionowane, że skarżący mógł być stroną tego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie budzi też wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie nie mogło być wszczęte z innych przyczyn, o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przedmiotem żądania skarżącego było wszczęcie postępowania w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i prawidłowości gospodarowania odpadami, a już ze wstępnych ustaleń organu wynika, że na działce objętej wnioskiem nie jest prowadzona działalność gospodarcza wskazana we wniosku, to brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.