III OSK 2387/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 813/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 28 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 813/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy G.. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody, w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) zgodnie z którym, w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Wprowadzona przez ustawodawcę możliwość utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli - w przedmiotowej sprawie na terenie Gminy G. przy ul. [...] w O. przy Campingu "[...]" z plażą "[...]" - po uwzględnieniu szeregu okoliczności, pozwoliła na jego funkcjonowanie jednorazowo, na tym samym obszarze, przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym 2018. Zwrócono uwagę, że wniosek o utworzenie kąpieliska, jak również miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, musi wskazywać terminy ich otwarcia oraz zamknięcia, które nie mogą pozostawać w opozycji do długości sezonu kąpielowego. W § 3 zaskarżonej uchwały podano, iż ustala się sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego w roku 2018 w konkretnych dniach, w ilości nieprzekraczającej 30 dni. Ponadto wniosek organizatora, jakim jest również przedsiębiorca prowadzący lub podejmujący się organizacji takiego miejsca oraz projekt uchwały zostały zaopiniowane pozytywnie przez określone podmioty (por. art. 39 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 37 Prawa wodnego). Odnosząc się zaś do zarzutu metodologii dotyczącej określania miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli Sąd wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247) wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) oraz służy do realizacji innego zakresu zadań, tym samym nie może być stosowane w sposób wykraczający poza granice przedmiotowe delegacji ustawowej. Nie jest z tego powodu zasadny zarzut, iż miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli określone zostało w zaskarżonej uchwale w sposób nieprecyzyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie oceny wniosku organizatora, czyli Firmy H. w O. zawierającego uzasadnienie dla utworzenia na terenie Gminy G. przy ul. [...] w O. przy Campingu "[...]" z plażą "[...]" miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zamiast kąpieliska, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku swojego stanowiska, ogólnikowość uzasadnienia wyroku oraz brak jakichkolwiek zindywidualizowanych rozważań dotyczących przedmiotowej sprawy, II. prawa materialnego: 1) art. 39 ust. 1 i 7 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zamiast kąpieliska, 2) art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że po uzyskaniu pozytywnych opinii podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 7 i właściwym określeniu czasu funkcjonowania miejsca Rada Gminy może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli bez względu na to, czy w danym przypadku uzasadnione było utworzenie kąpieliska, czy też nie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 15 października 2020 r. Gmina G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności zostało powtórzone w art. 85 u.s.g., a jego skutki są łagodzone kryterium proporcjonalności wynikającym zarówno z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić, a przy tym nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zamiast kąpieliska. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego rada gminy mogła wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla takiego miejsca pod warunkiem, że nie było uzasadnione tworzenie kąpieliska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, jakoby warunkiem udzielenia przez radę gminy zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym było wykazanie przez radę gminy, że ma miejsce wyjątkowa, incydentalna lub sporadyczna sytuacja uzasadniająca udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Taka bowiem wykładnia stanowi w istocie uzupełnienie ustawowej regulacji przesłanek wymaganych do podjęcia uchwały na podstawie art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Jeżeli przepis stanowi, że podjęcie uchwały obejmuje wskazanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli to oznacza, że dotyczy to częstotliwości samej kąpieli w danym miejscu. Obejmuje to przypadek, gdy nie jest zasadnym tworzenie stałego kąpieliska w sezonie kąpielowym, natomiast możliwym jest okazjonalne korzystanie z miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Wskazana okazjonalność korzystania z takiego miejsca może wynikać z różnorodnych przesłanek. Mogą to być np. sporadyczne imprezy, zawody, ograniczona czasowo dostępność do infrastruktury, zmienność linii brzegowej w czasie sezonu kąpielowego uniemożliwiająca utworzenie kąpieliska lub nawet sam zamiar przedsiębiorcy wskazujący na możliwość jedynie prowadzenia takiego miejsca w okazjonalnym (ograniczonym) zakresie. Tym samym skoro sam ustawodawca nie wprowadził żadnej innej przesłanki – za wyjątkiem uzasadnienia dla braku tworzenia kąpieliska - pozwalającej organowi stanowiącemu gminy na udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, to nie może organ nadzoru takiej dodatkowej przesłanki wprowadzać. Kontrolując zaskarżony wyrok należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji który ustalił, że zaskarżona uchwała pozwalała na stwierdzenie, że zaistniała potrzeba wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym i w tej sprawie nie było uzasadnionym tworzenie kąpieliska. Uzasadnienie podjęcia tej uchwały obejmuje także argumentację zawartą we wniosku przedsiębiorcy B.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma H. Uzasadnienie to było dołączone do wniosku o wyrażenie opinii o projekcie uchwały do organów opiniujących, jak i argumentacja ta była znana radnym podejmującym ww. uchwałę. Jak przy tym wynika ze skargi i skargi kasacyjnej organu nadzoru, także i ten organ znał uzasadnienie jej podjęcia. Zgodnie z jego treścią przesłankami przemawiającymi za podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli było wykorzystywanie opisanego we wniosku miejsca na takie okazjonalne wykorzystywanie od 6 lat oraz korzystanie z tego miejsca jedynie w okresie piątek-niedziela. Wnioskodawca podjęcia tej uchwały wskazał, że koszty utrzymywania tego miejsca w czasie całego tygodnia byłyby niewspółmiernie wysokie i zbyt duże do ponoszenia, a głównymi osobami korzystającymi z tego miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli będą goście tzw. "zewnętrzni". Tym samym zbyt mała ilość osób korzystających z kąpieli także uzasadnia rezygnację z tworzenia kąpieliska (akta sprawy, karta nr 4). W ocenie Sądu pierwszej instancji taka argumentacja spełniła wymóg uzasadnienia wydania zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. Takie stanowisko Sądu należy uznać w okolicznościach tej sprawy za zasadne, aczkolwiek Sąd ten zasadniczo tylko przywołał okoliczność istnienia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien bardziej szczegółowo odnieść się do tej argumentacji i ocenić, czy zaskarżona uchwała nie narusza prawa co do zaistnienia przesłanek pozwalających na jej podjęcie w oparciu o art. 39 ust. 1 Prawa wodnego. Tym niemniej należy stwierdzić, że niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji dość skrótowo ocenił spełnienie ustawowych przesłanek do jej podjęcia, w okolicznościach tej sprawy nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Tym bardziej skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w niewielkim zakresie zbyt ogólne, ale mimo to pozwalające na jego kontrolę. W tej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie było podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały, ponieważ Rada Gminy nie miała podstaw do utworzenia kąpieliska. Definicję kąpieliska zawiera art. 16 pkt 22 Prawa wodnego, zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli, a ponadto kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych. Jednym z desygnatów pojęcia kąpieliska jest możliwość wykorzystywania go przez dużą liczbę osób kąpiących się. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dużej liczby osób kąpiących się", ale wskazówkę co do tej interpretacji zawiera art. 2 pkt 4 dyrektywy 2006/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lutego 2006 r. dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylająca dyrektywę 76/160/EWG (Dz.U.UE.L.2006.64.37), zgodnie z którym "duża liczba" oznacza w odniesieniu do kąpiących się liczbę, którą właściwy organ uznaje za dużą, uwzględniając w szczególności wcześniejsze tendencje lub udostępnianą infrastrukturę lub udogodnienia, albo inne środki podjęte w celu promowania kąpieli. Tym samym skoro na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa wodnego kąpieliska w danej gminie określa rada gminy, to także ten organ określa, czy w danym przypadku za tworzeniem kąpieliska będzie przemawiała przesłanka korzystania z niego przez dużą liczbę osób. Jeżeli w tej sprawie w ocenie Rady Gminy G. z miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli będzie korzystała mała liczba osób, to także uzasadnia to brak zaistnienia przesłanki do utworzenia kąpieliska funkcjonującego na stałe przez cały okres sezonu kąpielowego. Strona skarżąca kasacyjnie będąca jednocześnie organem nadzoru nie podzieliła zasadności uzasadnienia zaskarżonej uchwały uznając, że to uzasadnienie jest mało przekonywujące. Takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie także nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przez stronę, jak i zastosowany w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa wodnego nie wprowadza przesłanki wykazywania się wyjątkowością lub zaistnieniem szczególnego przypadku uzasadniającego udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, to tym samym nie ma podstaw do domniemywania istnienia takiej przesłanki i oceniania jej zasadności. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez Sąd pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten reguluje procedurę podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, nakazując wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przekazanie projektu takiej uchwały do zaopiniowania wymienionym w tym przepisie organom. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że wymóg zaopiniowania wymagany art. 39 ust. 7 ww. ustawy został dochowany i nie przeczy temu także strona skarżąca kasacyjnie. Powołany art. 39 ust. 7 Prawa wodnego nakazuje pozytywne zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli i w tej sprawie wszystkie organy opiniujące takich pozytywnych opinii udzieliły. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo nawet tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał jedynie skrótowej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających legalność podjęcia zaskarżonej uchwały. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy G. nr [...]w dniu 28 maja 2018 r. zawierała naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej unieważnienie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego i art. 147 § 1 P.p.s.a. Zasadnie skarga Wojewody Śląskiego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Gminy G. kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 2173/19).