III OSK 2377/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt I SA/Op 489/25 w sprawie ze skargi Gminy Cisek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 maja 2025 r. nr PN.III.4131.1.39.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt I SA/Op 489/25 w sprawie ze skargi Gminy Cisek (dalej skarżąca lub Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia 22 maja 2025 r. nr PN.III.4131.1.39.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: obejmujący najpierw badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Na podstawie art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) dalej u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnego naruszenia prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Z orzecznictwa wynika, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W pierwszej kolejności Sąd zbadał kwestię dochowania przez Wojewodę 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. i uznał, że skoro uchwała została podjęta 6 maja 2025 r., Wójt przedłożył ją Wojewodzie 7 maja 2025 r. a organ nadzoru wydał 22 maja 2025 r. rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały w całości, to termin ten został zachowany. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 472) dalej u.r.l., polegające na poddaniu pod referendum zagadnienia lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, wbrew temu, że o przeznaczeniu terenu powinna zdecydować Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.). W rozpoznanej sprawie Wojewoda nie stwierdził wad procedury uchwałodawczej, lecz zakwestionował dopuszczalność przeprowadzenia referendum w zakresie spraw regulowanych w m.p.z.p., czego upatrywał w szczególnej procedurze uchwalania planu, przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) dalej u.p.z.p., która nie dopuszcza przeprowadzenia referendum. Odnosząc się do istoty sporu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1-2 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.g. należy do gminy. Według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Z przepisem tym koresponduje art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego [...] należy do zadań własnych gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zakresu zadań własnych gminy. Kwestia ta pozostaje poza sporem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonując interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2-3 u.r.l. należy mieć na względzie to, że art. 170 Konstytucji RP przyznaje każdemu członkowi wspólnoty samorządowej prawo decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2) oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3). W ocenie Sądu obowiązujące przepisy oraz wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, wskazują że zagadnienia planowania przestrzennego, jako należące do zakresu zadań własnych gminy i kompetencji jej organów, nie są a limine wyłączone z zakresu przedmiotowego referendum lokalnego wynikającego z art. 2 ust. 1-2 u.r.l. Nie jest przy tym sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317) dalej i.e.w., lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Nie jest dopuszczalne lokalizowanie elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchwalenie m.p.z.p. jest poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko skutków jego przyjęcia oraz udziałem społecznym w opracowaniu samego dokumentu. Procedura uchwalenia planu jest uregulowana w u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował prezentowanej przez Wojewodę wykładni art. 2 ust. 1 pkt. 2-3 u.r.l. w kontekście realizacji zadań własnych gminy określonych w u.p.z.p. Zdaniem Sądu organ prawidłowo skupił swoją uwagę na okolicznościach takich jak: pozostawanie planowania przestrzennego w zakresie zadań własnych gminy, przynależność przedmiotu referendum do zakresu planowania przestrzennego oraz wyłączność procedury uchwalania planu w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu i wyznaczenia dopuszczalnego sposobu jego zagospodarowania. Sąd pierwsze instancji uznał jednak rozstrzygnięcie Wojewody za błędne i wydane z naruszeniem art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. z innych powodów. Wojewoda pominął treść pytań referendalnych, a te - zdaniem Sądu - choć odnoszą się do materii pozostającej w zakresie zadań i kompetencji gminy, to jednak dotyczą dosłownie uzyskania stanowiska mieszkańców w odniesieniu do planów rzeczywistych lub potencjalnych inwestorów, którzy chcieliby wybudować elektrownie wiatrowe na terenie Gminy. Pytania bowiem (w obu punktach) jednoznacznie brzmią: "Czy jesteś za planowaną przez inwestorów lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych [...]?". Odpowiedź na tak sformułowane pytania, obojętnie czy będzie to odpowiedź negatywna czy też pozytywna, zawiera informację o stanowisku odpowiadającego wobec planów gospodarczych inwestora. Wyrażenie przez mieszkańców gminy woli co do planów budowy na jej terenie elektrowni wiatrowych mieści się w zakresie tzw. innych istotnych spraw dotyczących społecznych i gospodarczych więzi łączących wspólnotę samorządową. Wynik referendum, przy pytaniach postawionych w uchwale, nie determinuje i nie zastępuje jednak treści konkretnych przepisów m.p.z.p., który w przyszłości mógłby być uchwalony przez Radę, ani czynności podejmowanych przez właściwe organy w toku procedury planistycznej, a tym samym nie ingeruje w przebieg procedury wyznaczonej przepisami u.p.z.p. i nie wpływa na treść m.p.z.p. w sposób nieznany przepisom u.p.z.p. W ocenie Sądu pytania referendalne nie kolidują z uregulowanym w u.p.z.p. przebiegiem procedury planistycznej już tylko z tego powodu, że ewentualnie udzielone przez głosujących odpowiedzi nie przesądzą o treści postanowień planu, ponieważ postanowień tych nie dotyczą - inaczej niż w przypadku, gdyby pytanie brzmiało na przykład "czy jesteś za dopuszczeniem lokalizacji turbin wiatrowych w planie?". Sąd pierwszej instancji dodał, że ewentualny wiążący wynik uchwalonego przez Radę referendum będzie miał następczy wpływ na jego ujęcie w sformalizowanych i skonkretyzowanych dokumentach takich jak: strategia rozwoju gminy, plan ogólny gminy i wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - przyjętych przez właściwe organy, ale wynik referendum nie ustali szczegółowych rozwiązań dotyczących zagospodarowania terenów w Gminie. W sprawie niniejszej ani samo przeprowadzenie referendum, ani nawet jego wiążący wynik, wbrew stanowisku Wojewody, nie prowadzą do "obejścia" trybu sporządzania m.p.z.p., który będzie musiał być wyczerpany i niewadliwie zastosowany. Wiążący wynik referendum (jeżeliby zaistniał) będzie tylko obligował organy Gminy do tworzenia albo nietworzenia warunków sprzyjających realizowaniu inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych. Nie wkroczy natomiast wprost w sformalizowany ciąg czynności związanych z uchwaleniem m.p.z.p. obowiązującego w Gminie i nie zastąpi m.p.z.p. W ocenie Sądu jest ustrojowo dopuszczalne zapytanie mieszkańców o ich stanowisko w przedmiocie inwestycji, które teoretycznie mogłyby być zrealizowane na terenie Gminy na podstawie przyszłego, nieistniejącego w dniu referendum planu, lecz budzą kontrowersje wśród społeczności lokalnej, ponieważ zagadnienie to należy do zakresu ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Uzyskanie takiego stanowiska nie stoi w sprzeczności z wyłączną kompetencją Rady w zakresie uchwalenia m.p.z.p. (art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). Uchwalenie planu, z uwzględnieniem popieranych przez społeczność lokalną założeń planowania przestrzennego wypracowanych in concreto przez uprawnione do tego organy, stanowić będzie klasyczny wręcz sposób zrealizowania idei samorządności na poziomie lokalnym Zdaniem Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała dotyczy referendum o istotnym znaczeniu dla mieszkańców Gminy i pozostaje w zakresie zagadnień należących do zadań własnych Gminy, lecz nawet gdyby to referendum było ważne (art. 55 ust. 1 u.r.l.) i wiążące (art. 65 u.r.l.), to związanie organów gminy nie będzie odnosiło się do poszczególnych czynności podejmowanych w procedurze zmierzającej do uchwalenia planu, lecz będzie miało znaczenie (oddziaływanie) wyłącznie pośrednie w ramach wieloaspektowego i wieloetapowego procesu planowania przestrzennego. W ocenie Sądu organ nie wykazał, że uchwała istotnie narusza prawo. Pomimo tego, że dokonał prawidłowej wykładni prawa, to jest przepisów u.r.l. w kontekście przepisów u.p.z.p., Wojewoda nie zauważył jednak, że istniejący stan sprawy nie pasuje do hipotezy odkodowanej normy prawnej i w konsekwencji nie została też spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały, którą jest istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przeprowadzona przez organ analiza uwzględnia bowiem kontekst i uwarunkowania społeczne podjęcia uchwały (opór mieszkańców przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowej), co oznacza, że organ zastosował kryterium celowościowe przy wykonywaniu powierzonego mu ustawą nadzoru nad działalnością gminną, zamiast kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wbrew stanowisku Wojewody pytania referendalne, odnoszące się do planów inwestora, który być może w przyszłości zbuduje elektrownię wiatrową, a nie - do treści przyszłego m.p.z.p., nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawowymi, które w szczegółowej procedurze przyznają uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu. Wynik referendum nie zastąpi procedury uchwalania planu miejscowego i nie może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. Zagadnienia związane z uchwaleniem planu i zagadnienia projektów gospodarczych inwestora pozostają bowiem (w sensie prawnym) bez wzajemnego związku w kontekście dopuszczalności przeprowadzenia referendum i wpływu jego wyniku na postanowienia m.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l. w związku z art. 170 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zagadnienia planowania przestrzennego, jako należące do zakresu zadań własnych gminy i kompetencji jej organów, nie są a limine wyłączone z zakresu referendum lokalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, uwzględniająca zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 65 u.r.l., prowadzi do wniosku, że niektóre zagadnienia planowania przestrzennego (w tym lokalizacja wiatraków na terenie Gminy - jak w niniejszej sprawie) są wyłączone z zakresu przedmiotowego referendum lokalnego, ponieważ referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę; 2) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 1 w związku z art. 65 u.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Gminy Cisek nie naruszyła istotnie ww. przepisów (a zatem Wojewoda Opolski niezasadnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze), ponieważ: a) pytania referendalne ujęte w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Cisek odnoszą się do planów inwestora, który być może w przyszłości zbuduje elektrownię wiatrową, zaś odpowiedź na nie - obojętnie czy będzie negatywna czy pozytywna - zawiera wyłącznie informację o stanowisku odpowiadającego wobec tych planów gospodarczych i nie dotyczy treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) zagadnienia związane z uchwalaniem planu i zagadnienia projektów gospodarczych inwestora pozostają (w sensie prawnym) bez wzajemnego związku, a zatem wynik referendum nie determinuje i nie zastępuje treści konkretnych zapisów planu i nie ingeruje w przebieg procedury wyznaczonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; c) ewentualny wiążący wynik referendum będzie tylko obligował organy Gminy do tworzenia albo nietworzenia warunków sprzyjających realizowaniu inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych, a związanie to nie będzie odnosiło się do poszczególnych czynności podejmowanych w procedurze planistycznej - podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że Rada Gminy istotnie naruszyła art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 1 w związku z art. 65 u.r.l. (a zatem Wojewoda prawidłowo wydał rozstrzygnięcie nadzorcze), ponieważ: d) pytania referendalne ujęte w zaskarżonej uchwale Rady Gminy odnoszą się do planowanych przez inwestora, konkretnych i znanych mieszkańcom, lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze Gminy Cisek, a w konsekwencji - skoro ich lokalizacja musi nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - odnoszą się również do treści przyszłego planu; e) w niniejszej sprawie zagadnienia związane z uchwalaniem planu i zagadnienia projektów gospodarczych inwestora - jako odnoszące się do konkretnych lokalizacji turbin wiatrowych na terenie gminy (w obszarze dotychczas nieobjętym planem) - pozostają w związku, bowiem inicjatorem referendum jest organ stanowiący jednostki, który podjął wskazane działania po uprzednim wstrzymaniu procedury planistycznej, uzależniając jej dalszy bieg od wyniku referendum; f) ewentualny rozstrzygający wynik referendum - w zw. z okolicznościami podnoszonymi wyżej (lit. d i e) i przy określonej w uchwale treści pytań referendalnych - będzie miał przełożenie na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procedurę planistyczną; 3) art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda Opolski, uwzględniając kontekst i uwarunkowania społeczne podjęcia aktu, posłużył się kryterium celowościowym przy wykonywaniu powierzonego mu ustawą nadzoru nad działalnością gminną, zamiast kryterium zgodności z prawem - co oznacza, że naruszył ww. przepisy, ponieważ błędnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Cisek, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ nadzoru - wobec uznania, że uchwała istotnie narusza art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 1 w związku z art. 65 u.r.l. (tj. stosując wyłącznie ustawowe kryterium legalności) - zasadnie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały; II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie - w szczególności poprzez niespójne sformułowania, które utrudniają zapoznanie się z rzeczywistą przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda wniósł nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze skanu z oficjalnej strony internetowej Gminy Cisek (wraz z załącznikiem) (https://cisek.pl/8340/udostepnienie-mapy-planowanych-lokalizacji-turbin-wiatrowych-na-terenie-gminy-cisek.html) - na okoliczność przedstawienia mieszkańcom Gminy Cisek konkretnych lokalizacji turbin wiatrowych, o których mowa w pytaniach referendalnych ujętych w zaskarżonej uchwale. Przeprowadzenie tego dowodu ma charakter wyłącznie uzupełniający (potwierdzający argumentację zawartą w skardze kasacyjnej) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, a zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Przepis ten rangi konstytucyjnej wyraźnie podkreśla znaczenie członków wspólnoty samorządowej. Jest to zrozumiałe przy przyjęciu, że pod pojęciem każdej wspólnoty samorządowej należy rozumieć jej mieszkańców, a nie organy (tak art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). Tym samym wola mieszkańców co do sposobu rozstrzygania spraw przysługujących samorządowi na podstawie ustaw do wykonywania powinna mieć istotne znaczenie. Tak radni tworząc radę gminy, jak i wójt nie powinni kierować się własnymi interesami przy wykonywaniu zadań samorządowych, ale oczekiwaniami i potrzebami członków wspólnoty samorządowej. Koresponduje z tym założeniem treść art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. zgodnie z którym w drodze referendum lokalnego mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Tym samym okoliczność, że dane zadanie publiczne jest wykonywane (tzn. należy do wyłącznej kompetencji) określonego organu gminy nie może samoistnie decydować o braku możliwości przeprowadzenia referendum. Co do zasady wszystkie zadania samorządowe wykonywane przez organy gminy stanowią wyłączną kompetencję albo organu stanowiącego, albo organu wykonawczego i tylko wyjątkowo, gdy ustawodawca przekaże dane zadanie do wykonywania gminie bez precyzyjnego określenia organu wykonującego takie zadanie, znajduje zastosowania norma domniemania odsyłającego zawarta w art. 18 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym okoliczność, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy nie oznacza niemożności przeprowadzenia w zakresie tego zadania referendum gminnego. Bez wątpienia referendum lokalne jako jednym z najpełniejszych form partycypacji społecznej w samorządzie nie może być wykorzystywane do naruszenia prawa. Wynika to z treści art. 17 ust. 1 u.r.l., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Tym samym tylko wówczas, gdy wniosek zawierający pytanie lub pytania referendalne będzie prowadził do naruszenia prawa, to mimo, że dana sprawa byłaby objęta sprawami rozstrzyganymi przez organy samorządu – referendum będzie niedopuszczalne. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy odpowiedź na pytanie referendalne prowadzi wprost do naruszenia prawa. Wymaga to jednak wskazania na wyraźny przepis prawa, który zostałby naruszony na skutek przyjęcia jednej z możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie referendalne. Przykładowo mogłoby to dotyczyć przypadku, gdyby pytanie referendalne dotyczyło przeniesienia kompetencji do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rady gminy na rzecz innego organu – np. organu wykonawczego. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jedną z podstawowych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie jest w jej ocenie pełna niedopuszczalność przeprowadzania referendum gminnego w zakresie obejmującym procedowanie przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnosi bowiem strona skarżąca kasacyjnie, że skoro procedura planistyczna jest szczegółowo uregulowania w odrębnej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której dodatkowo przewiduje się udział mieszkańców, to niedopuszczalnym jest referendum. Pogląd ten nie jest nowy. Kilkakrotnie sądy administracyjne wyrażały takie stanowisko, zgodnie z którym skoro w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zagwarantowany udział członek wspólnoty samorządowej, to niedopuszczalne jest w tej procedurze referendum (por. wyrok NSA z 17 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2232/19; wyrok NSA z 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przede wszystkim należy stwierdzić, że okoliczność uregulowania procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący w odrębnej ustawie samo w sobie nie może prowadzić do pozbawienia mieszkańców prawa do referendum lokalnego. Jeżeli mieszkańcy danej jednostki samorządu mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, to odbieranie im tego prawa tylko dlatego, że procedura decydowania o jakiejś sprawie jest ustawowo uregulowana prowadziłoby co najmniej do daleko idącego ograniczenia konstytucyjnego prawa, o ile nie pozbawienia tego prawa. Szereg spraw własnych samorządu, i to tych istotnych dla wspólnot samorządowych, jest regulowanych ustawowo także w zakresie trybu podejmowania stosownych uchwał. Dotyczy to przykładowo nie tylko spraw w zakresu planowania przestrzennego, ale i Prawa oświatowego, utrzymania czystości i porządku w gminach, publicznego transportu zbiorowego itp. Tym samym należy uznać, że normatywne określenie procedury uchwałodawczej mające miejsce nie tylko w stosownych ustawach i aktach wykonawczych do ustaw, ale również dodatkowo także w statutach jednostek samorządu terytorialnego nie może z założenia prowadzić do wykluczenia możliwości zorganizowania referendum lokalnego. Taka wykładnia nie tylko prowadziłaby wprost do zanegowania normy konstytucyjnej zawartej w art. 170, ale i zanegowania zasady pomocniczości, zgodnie z którą działanie organów władzy publicznej winno zmierzać do wzmacniania uprawnień wspólnot, a w szczególności wspólnot samorządowych (preambuła do Konstytucji RP). Odbieranie mieszkańcom wspólnoty samorządowej konstytucyjnie gwarantowanego im prawa do referendum byłoby ograniczeniem praw takiej wspólnoty. Istotnym jest także kolejny argument podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie, jakim jest uwzględnienie w danej procedurze uchwałodawczej udziału mieszkańców w innej formie niż referendum lokalne. Podnosi bowiem strona skarżąca kasacyjnie, że skoro ustawodawca przewidział np. obligatoryjność jakiejś formy konsultacji lub innej formy zasięgania opinii mieszkańców, to tym samym wyłączono udział mieszkańców w takiej procedurze w zakresie obejmującym przeprowadzenie referendum lokalnego. Taki obligatoryjny udział w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierają art. 8e-8m u.p.z.p. przewidujące udział mieszkańców w formach konsultacyjnych, a więc niewiążących organów samorządowych w procedurze planistycznej. Przyjęcie założenia, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca w danej procedurze podejmowania uchwał przewiduje jakąś postać partycypacji społecznej w formie niewiążącej i tym samym skutkowałoby to wyeliminowaniem możliwości przeprowadzenia referendum lokalnego prowadziłoby dodatkowo do naruszenia konstytucyjnej podstawy samorządu terytorialnego zawartej w art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Samorząd terytorialny jest formą zapewnienia decentralizacji władzy publicznej, a przysługująca samorządowi w ramach ustaw istotna część zadań publicznych jest przez niego wykonywana w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oznacza to, że ustawy nie mogą w sposób pełny regulować całości każdej sprawy własnej przekazanej samorządowi, ale ustawodawca musi pozostawić jakiś zakres samodzielności, pozwalający na dostosowanie danego zadania do potrzeb, preferencji i oczekiwań mieszkańców danej jednostki samorządu. Tak również decentralizację rozumie Trybunał Konstytucyjny, definiując ją jako taką organizację, w której jednostki terytorialne dysponują określoną ustawą samodzielnością, a ingerencja w zakres tej samodzielności może odbywać się wyłącznie na podstawie ustawy i w formach nią przewidzianych (por. wyrok TK z 26 września 2013 r. sygn. K 22/12, opubl. w OTK-A 2013/7/95; wyrok TK z 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, opubl. w OTK-A 2015/5/65). Jeżeli organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania się oczekiwaniami i potrzebami mieszkańców danej wspólnoty samorządowej w zakresie wykonywania własnych zadań publicznych, to mieszkańcy muszą mieć zapewnioną możliwość wyrażania swoich potrzeb. Wyraźną granicę uwzględniania potrzeb i oczekiwań mieszkańców stanowią przepisy ustawowe określające nieprzekraczalne ramy wykonywania danych zadań. Przykładowo skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 20 ust. 1 wprost określa, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest przez radę gminy, to stanowiłoby naruszenie prawa uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze referendum gminnego. Trafnie wskazała strona skarżąca kasacyjnie, że zgodnie z art. 65 u.r.l. w przypadku, gdy referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w danej sprawie to właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmuje czynności w celu jego realizacji. Nawet w przypadku, gdy ustawodawca przewiduje udział mieszkańców w procedurze uchwałodawczej w innej formie niż referendum, np. w formie konsultacji, to i tak nie stanowi to wystarczającej podstawy do wykluczenia referendum jako formy udziału mieszkańców. Gdyby uznać za zasadne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, to ustawodawca mógłby celowo przyznawać mieszkańcom wspólnot samorządowych jedynie uprawnienia konsultacyjne, niewiążące organów samorządowych tylko po to, aby udział mieszkańców zminimalizować i zmarginalizować. Oznaczałoby to dalsze ograniczenie referendum lokalnego tylko do tych spraw samorządowych, w których ustawodawca nie przewidział innej formy udziału mieszkańców. Takiego ograniczenia nie da się wyinterpretować ani z treści powoływanego już art. 170 Konstytucji RP, ani też z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. Jeżeli więc powołane przepisy gwarantują mieszkańcom wspólnot samorządowych prawo do referendum lokalnego nie wprowadzając ograniczenia w zakresie przyznania im innej formy udziału w wykonywaniu zadania publicznego, to dokonanie wykładni jedynie celowościowej z istniejących przepisów pozwalającej na ograniczenie tego prawa narusza hierarchiczność norm prawnych. Wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. nie może prowadzić do sprzeczności z treścią art. 170 Konstytucji RP. Co istotne, poza nielicznymi przypadkami regulowanymi ustawowo referendum lokalne ma charakter fakultatywny. Tym samym jego przeprowadzenie zależy albo od woli organu stanowiącego, albo od woli samych mieszkańców lub innych inicjatorów. Brak jego przeprowadzenia w danej sprawie, jeżeli przepisy tego nie wymagają, nie będzie stanowić żadnego naruszenia prawa. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca przyznaje mieszkańcom uprawnienia np. konsultacyjne, to brak ich przeprowadzenia takich konsultacji stanowi o naruszeniu prawa. W sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 22 maja 2025 r. nr PN.III.4131.39.2025 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Cisek nr XV/83/2025 z dnia 6 maja 2025 r. w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji turbin wiatrowych na terenie Gminy Cisek. W ramach tej uchwały przewidziano następujące pytania referendalne: 1) czy jesteś za planowaną przez mieszkańców lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych na obszarze miejscowości: Cisek, Kobylice, Landzmierz, Roszowice, Roszowicki Las, Steblów oraz Sułkowice? oraz 2) czy jesteś za planowaną przez inwestorów lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych na obszarze miejscowości: Błażejowice, Dzielnica, Miejsce Odrzańskie, Nieznaszyn, Podlesie, Roszowice oraz Łany? Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak podjęta uchwała nie zawiera istotnego naruszenia prawa i jest to trafny pogląd. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie referendum w zakresie udzielenia odpowiedzi na tak zakreślone pytania nie prowadziłoby ani do przyjęcia (uchwalenia) w drodze referendum miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też do wyeliminowania jakiegokolwiek etapu procedury planistycznej. Na podstawie wyników tego referendum żaden organ opiniujący lub uzgadniający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostałby pozbawiony swoich kompetencji. Nawet jeżeli przeprowadzone w tym zakresie referendum byłoby ważne i większość biorących w nich udział mieszkańców opowiedziała się za określoną odpowiedzią, to wynikiem tego referendum będą związane jedynie organy samorządu Gminy Cisek, a nie pozostałe organy innych samorządów lub organy administracji rządowej. Plan miejscowy powinien być sporządzony nie tylko zgodnie z prawem, ale także uwzględniać oczekiwania i preferencje mieszkańców. Organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, przystępując do procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien kierować się nie tyle własną wizją planowania przestrzennego, ale wizją mieszkańców jako wspólnoty samorządowej. Może to doprowadzić także do tego, że oczekiwania mieszkańców wyrażone w referendum gminnym nie spowodują uchwalenia miejscowego planu z tego powodu, że inne organy współdziałające nie uzgodnią projektu tego planu sporządzonego z zgodnie z wolą mieszkańców. Jest to jednak już kwestia odpowiedzialności za wykonywanie zadań właśnie przez jednostki samorządu terytorialnego, które z mocy prawa tworzą jej mieszkańcy, a nie organy (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym dopóki organ nadzoru nie wskaże, że w drodze referendum gminnego zarządzonego przy okazji trwania procedury uchwalania planu miejscowego pytania referendalne nie stanowią naruszenia prawa w tym zakresie, że są np. niezgodnie z treścią planu ogólnego lub z wyraźnym przepisem prawa, to nie ma podstaw do unieważniania uchwały referendalnej. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l. w związku z art. 170 Konstytucji RP polegający na ich błędnej wykładni, jakoby zadania należące do kompetencji rady gminy nie mogły być przedmiotem referendum lokalnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. w drodze referendum lokalnego mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Tak wyrażona wola nie zawsze spowoduje, że sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy sposób rozstrzygnięcia danej sprawy uzależniony byłby od stanowiska innych organów, które nie byłyby związane wynikami takiego referendum. Art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. dotyczy możliwości przeprowadzenia referendum lokalnego w zakresie innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego ustępu sprawach, tj. w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Także i ten przepis nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Nie został również naruszony art. 7 Konstytucji RP. Powołany przepis zawiera zasadę legalności, zgodnie z którą każdy organ władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro art. 9 ust. 1 u.r.l. pozwalał Radzie Gminy Cisek na podjęcie uchwały w zakresie referendum gminnego, a organ nadzoru nie wykazał, aby którekolwiek z pytań referendalnych naruszało przepisy prawa, to nie można stwierdzić naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Nie został także naruszony art. 170 Konstytucji RP, który pozwala członkom wspólnoty samorządowej na decydowanie, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Nie został także naruszony art. 65 u.r.l. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Samo podjęcie czynności w celu realizacji wyniku referendum nie oznacza naruszenia prawa. Okoliczność, że radni Rady Gminy Cisek oraz organ wykonawczy tej Gminy byliby (w razie zakończenia referendum wynikiem rozstrzygającym) związani jego wynikiem oznaczałoby tylko to, że to organy samorządu Gminy Cisek miałyby jasną wizję kierunku rozwiązań planistycznych, natomiast czy te rozwiązania zostałyby uchwalone to zależałoby od ustaleń dokonanych w ramach procedury planistycznej lub ponowionej procedury planistycznej. Organ nadzoru nie wskazał zaś, aby w tej sprawie pytania referendalne zmierzały do naruszenia treści innych przepisów będących podstawą ustaleń planistycznych jak np. planu ogólnego lub – o ile obowiązywałoby w tej procedurze – treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. Jedynym kryterium nadzoru nad aktami organów samorządu terytorialnego jest kryterium zgodności z prawem, a tym samym stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważność danej uchwały organ nadzoru winien wskazać konkrety przepis prawa, który został naruszony wraz z wyjaśnieniem, że naruszenie to miało istotny charakter. Tego nie zawiera, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie został także naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19, LEX nr 3522253). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.