III OSK 2373/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 187/25 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność C. sp. z o.o. w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. P. na rzecz C. sp. z o.o. w R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 września 2025 r., III SAB/Gl 187/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. P. (dalej skarżąca) na bezczynność C. sp. z o.o. w R. (dalej organ lub spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 22 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że wnioskiem z 6 kwietnia 2025 r. wystąpiła do spółki o udostępnienie informacji w zakresie: kopii (skanów) umów o pracę (kontrakty menadżerskie z członkami zarządu spółki) obowiązujących w dniu 6 kwietnia 2025 r. oraz umów z członkami rady nadzorczej spółki. Pomimo upływu terminu określonego w przepisach ustawy, spółka nie udzieliła skarżącej wnioskowanej informacji publicznej lub decyzji odmawiającej w sposób przewidziany prawem. Skarżąca nie otrzymała również żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej Informacji. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w odpowiedzi mailowej na otrzymane żądanie we wniosku wyjaśniło, iż przesłanie żądanych skanów jest niemożliwe, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U, z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Podkreśliła, że jest spółką z większościowym udziałem Gminy Miasta R. Pomimo powiązań finansowych z gminą, spółka występuje w obrocie jako podmiot całkowicie względem niej odrębny. Spółka nie jest organem władzy publicznej ani jednostką sektora finansów publicznych, lecz podmiotem prawa handlowego. Wskazała, że działalność spółki obejmuje co prawda wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, ukierunkowany na zysk. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmiotu będącego osobą prawną - spółką z większością kapitałową gminy. Z kolei przedmiotem informacji publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o – pkt 2 lit. d) o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W ocenie tego Sądu informacje o wysokości wynagrodzenia poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej stanowią informację publiczną. Udostępnienie tych informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem adresat wniosku winien był udostępnić wnioskowane informacje. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu spółka należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek jest nakierowany na kontrolę społeczną procesów gospodarowania majątkiem publicznym, a wnioskodawca dąży do pozyskania informacji o wydatkowaniu tych środków na zatrudnienie członków zarządu. Nie budzi więc wątpliwości tego Sądu, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia osób funkcyjnych stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez spółkę, czego nie dopełniła stosownie do zasad określonych w u.d.i.p. i wobec tego dopuściła się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, nie był bowiem oczywisty i nacechowany negatywną postawą organu. Sąd zobowiązał spółkę do załatwienia wniosku skoro nadal pozostał on niezałatwiony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię, zasadzającą się na uznaniu, iż skoro informacje o wysokości wynagrodzenia członków zarządu lub rad nadzorczych w spółkach komunalnych stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., w takim razie podmiot zobowiązany powinien udostępniać w tym trybie pełne skany umów o pracę lub kontraktów menadżerskich zawartych z członkami tych organów, podczas gdy zważywszy, że: a) tego rodzaju umowy mają charakter cywilnoprawny i same w sobie nie noszą cech dokumentów administracyjnych, b) stroną takich umów są podmioty niebędące organami władzy publicznej ani jednostkami sektora finansów publicznych, lecz spółki prawa handlowego, realizujące w ten sposób uprawnienia z zakresu organizacji własnej działalności, które nie korzystają w tym względzie z prerogatyw władzy publicznej, c) umowy te regulują ogół zagadnień związanych z piastowaniem funkcji w organie spółki z czego większość ma charakter techniczno-organizacyjnych i w ogóle nie odnosi się do sfery publicznoprawnej, d) zawieranie umów regulujących zasady zatrudnienia nie pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych przez spółkę, - przyjmować wobec tego należy, iż skany umów o pracę lub kontraktów menadżerskich per se nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a w związku z tym nie podlegają one udostępnieniu w rozważanym trybie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez: - ograniczenie uzasadnienia wyroku do abstrahującego od meritum sprawy wskazania, że wysokość wynagrodzeń członków organów spółek komunalnych stanowi informację publiczną, - nieprzedstawienie argumentacji uzasadniającej stanowisko, ze umowy zawierane przez spółki komunalne z członkami ich organów same w sobie mają charakter i informacji publicznej, - nieustosunkowanie się w żaden sposób do zarzutu, iż większość postanowień takich umów ma charakter techniczno-organizacyjny i nie zawiera w związku z tym informacji o sprawach publicznych; b) art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażające się w nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, w oparciu o błędne stwierdzenie, jakoby podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 6 kwietnia 2025 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, kiedy to w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany zasadnie uznał, iż skany umów o pracę lub kontraktów menadżerskich zawartych z członkami organów spółek komunalnych same w sobie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w związku z tym załatwienie sprawy ogranicza się w tym układzie do poinformowania wnioskodawcy o powyższym - co podmiot zobowiązany niezwłocznie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądała przeprowadzania w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut prawa materialnego jest dalej idący, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, a więc kwestii błędnej wykładni prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji i przyjęcia, że kopie dokumentów prywatnych, niezwiązanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań publicznych, których jedną ze stron jest osoba fizyczna, są informacją publiczną. Powyższe błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wykładni jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wynikiem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcia, że wniosek dostępowy, na podstawie którego strona zażądała kopii (skanów) umów o pracę lub kontraktów menadżerskich jakie spółka komunalna zawarła z członkami zarządu, dotyczył informacji publicznej, a skany (kopie) tych umów są informacją publiczną. Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz. Można więc przyjąć, że Konstytucja wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dookreśliła pojęcie informacji publicznej w aspekcie przedmiotowym oraz wskazała na zakres podmiotów zobowiązanych o jej udostępnienia, co ma istotne znaczenia w tej sprawie, gdyż obowiązek udzielenia jej przez zobowiązaną spółkę w tej sprawie wynika z ustawy, a nie z Konstytucji. Zagadnienie to na etapie skargi kasacyjnej nie jest jednakże kwestionowane. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza jednak, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Kluczem do definiowania informacji publicznej jest odnalezienie znaczenia pojęcia "sprawy publicznej". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe" w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Powszechnie przyjmuje się, że sprawą publiczną jest gospodarowanie majątkiem publicznym, co zresztą wynika wyraźnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Taki też argument został użyty w pisemnym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji (vide s. 6). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, wniosek nie dotyczył informacji publicznej (tj. sprawy publicznej), bowiem wnioskodawca nie jest zainteresowany uzyskaniem informacji o wydatkowaniu środków publicznych, lecz chce pozyskać kopie (skany) umów o pracę lub umów menadżerskich, jakie spółka zawarła z członkami zarządu. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek jest nakierowany na kontrolę społeczną procesów gospodarowania majątkiem publicznym, a w szczególności na pozyskanie informacji o wydatkowaniu tych środków na zatrudnienie członków zarządu. Analiza treści wniosku dostępowego z 16 maja 2025 r. prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż dla wnioskodawcy istotne jest pozyskanie kopii umów o pracę lub umów menadżerskich. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni zarzuconych przepisów prawa materialnego uznając, że wniosek dotyczy wydatkowania środków publicznych. Zastosowanie narzędzi językowych interpretacji, w tym dyrektyw znaczeniowych języka potocznego wniosku o udzielenie informacji publicznej prowadzi do jednoznacznego rezultatu wykładni, zgodnie z którym wnioskodawca był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem kopii dokumentów w postaci umów o pracę lub umów menadżerskich, jakie spółka komunalna zawarła z członkami zarządu. Zdaniem Sądu drugiej instancji dokumenty te mogą, a nawet z pewnością zawierają informacje o sprawach publicznych, gdyż wskazują na sposób prowadzenia spraw publicznych i dbałość o interes publiczny, w tym o wydatkowanie środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się natomiast ze stanowiskiem organu, iż wnioskowane umowy, mimo że jedną z jego stron byłą spółka komunalna, są dokumentami prywatnymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. interpretowanym a contrario. Nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. postać rzeczonych umów. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy te zawierają kluczowe na gruncie u.d.i.p. rozróżnienie treści informacji publicznej oraz postaci informacji publicznej. To rozróżnienie zostało wprowadzone w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., w którym mowa jest o "treści i postaci dokumentów urzędowych". Ustawodawca w ramach pojęcia informacji odróżnia jej treść od jej nośnika (czy też źródła). Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). W wyroku z 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17 (CBOSA). Z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do treści i postaci informacji publicznej ograniczone zostało wyłącznie do dokumentów urzędowych, których definicja legalna zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Treść przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie pozwala przyjąć, aby umowy o prace lub kontrakty menadżerskie zawarte przez spółkę komunalną z członkami zarządu były dokumentami urzędowymi, do którego dostęp na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. byłyby zagwarantowany, tak w zakresie treści, jak i postaci. Umowy te są czynnościami dwustronnymi, których treść ustalona została na podstawie woli obu stron umowy. Z przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wywieść należy, że pojęcie dokumentu urzędowego łączyć należy z aktem, którego treść ustalona została jednostronnie przez funkcjonariusza publicznego, co w swych konsekwencjach wyłącza umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty o których mowa art. 4 ust. 1 u.d.i.p. z zakres pojęcia dokumentu urzędowego, co do którego istnieje obowiązek udostępniania z mocy art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. tak co do treści, jak i co do postaci. W konsekwencji powyższych uwag nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącej, która domagała się udostępnienia kopii (skanów) opisanych wyżej umów, a nie jak wybrzmiewa z treści pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, informacji o wysokości wynagrodzeń poszczególnych członków zarządu, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Przyjąć zaś należało, że postać umów o pracę lub kontraktów menadżerskich, jako niebędących dokumentami urzędowymi, nie podlega udostępnieniu, gdyż co do treści i postaci podlegają zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. udostępnieniu wyłącznie dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo poinformował zatem wnioskodawcę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Czyni to podniesiony zarzut uzasadniony. W konsekwencji zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jako uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednostka ta jest wewnętrznie rozbudowana. Generalnie zawiera ona zespół przepisów regulujących kompetencje orzecznicze sądu pierwszej instancji w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wobec niestwierdzenia bezczynności w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw prawnych do orzekania na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Treść zaś zarzutu wskazuje, iż został on podniesiony w tym celu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. W obu zarzutach naruszenia prawa procesowego jako naruszony wskazano przepis art. 21 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Treść skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie w jaki sposób, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, jakim działaniem Sądu pierwszej instancji oraz jaki był wpływ naruszenia tego przepisu na treść wyroku Sądu pierwszej instancji. Braki te a limine powodują bezskuteczność zarzutu naruszenia tej jednostki redakcyjnej u.d.i.p. W konsekwencji zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznano, iż możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi, która ze wskazanych wyżej przyczyn, wskazanych przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, uznana została jako niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.