III OSK 2373/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 642/19 w sprawie ze skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza L. z dnia 7 maja 2019 r. nr 122/2019 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza L. na rzecz A. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 642/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza L. z 7 maja 2019 r., nr 122/2019, w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola publicznego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądził od Gminy L. na rzecz A. K. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 23 kwietnia 2019 r., w związku z powziętą wiadomością o prowadzeniu przez dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej działalności gospodarczej, po zapoznaniu się z danymi dotyczącymi skarżącej z CEIDG, Burmistrz L. wskazał na możliwość naruszenia przez skarżącą art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393 ze zm.; dalej także "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") oraz wezwał ją do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi pismem z 29 kwietnia 2019 r. skarżąca wskazała m.in., iż założona przez nią działalność związana była tylko i wyłącznie z faktem wypłacenia zaległego wynagrodzenia od firmy A. sp. z o.o. za okres poprzedzający objęcie stanowiska dyrektora, nie osiągnęła ona żadnych dochodów związanych z prowadzoną działalnością, która to została zawieszona natychmiast po wypłacie zaległego wynagrodzenia. Zarządzeniem z 7 maja 2019 r. Burmistrz L. odwołał z dniem 11 maja 2019 r. ze stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego[...] w L. A. K. W uzasadnieniu podał, że przyczyną odwołania było naruszenie przez dyrektora przedszkola art. 4 ust 6 ww. ustawy. Ustalenie to wynikało ze złożonego przez skarżącą oświadczenia majątkowego wg stanu na dzień 31 grudnia 2018 r., zgodnie z którym prowadziła ona działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" A. K. – [...]. W CEIDG okres wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej datuje się od 3.12.2018 r. do 1.02.2019 r., w którym to dniu działalność tą zawiesiła. Z oświadczenia wynika również, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła przychód i dochód w wysokości 12 154,28 zł/ 12 154, 28 zł. Prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza pokrywała się z okresem pełnienia przez nią funkcji dyrektora przedszkola. Zdaniem organu przez okres prowadzenia działalności gospodarczej skarżąca naruszyła zakaz wynikający z art. 4 ust. 6 ww. ustawy, co skutkuje koniecznością odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Burmistrz L. wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. K. była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej – Dyrektorem Przedszkola Publicznego [...] w L.. Do takich osób mają zastosowanie przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przedszkole publiczne prowadzone przez gminę jest gminną jednostką organizacyjną. Sąd ten przytoczył stosowne przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U z 2019r. poz.1292; dalej: "prawo przedsiębiorców"). Zdaniem tego sądu z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wynika, że osoba pełniąca funkcje publiczne, w tym kierownik jednostki organizacyjnej gminy, w czasie pełnienia tej funkcji nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. O prowadzeniu takiej działalności nie może przesądzać sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Rozpoczęcie działalności gospodarczej i faktyczne jej wykonywanie nie polega na zgłoszeniu tej działalności do ewidencji, lecz na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej sam wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Sąd ten dodał również, że zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., został określony jako zakaz "prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek", a nie jako zakaz "wpisu do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą". Nie ulega wątpliwości, iż gdyby ustawodawcy chodziło o to, aby osoby pełniące funkcje publiczne nie mogły zostać wpisane do CEIDG, to brzmienie art.4 pkt. 6 tej ustawy byłoby inne. Prowadzi to do wniosku, że do spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie jest wystarczający sam wpis do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Zdaniem sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. K., będąc już dyrektorem Przedszkola Publicznego [...] w L., w dniu 3 grudnia 2018r. zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej podjęcie działalności gospodarczej jako firma [...] - A. K. w L., która to działalność została zawieszona z dniem 1 lutego 2019 r. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że uczyniła to, aby odebrać zaległe wynagrodzenie od firmy A. spółka z o.o. za pracę jaką wykonywała przed objęciem stanowiska dyrektora przedszkola. Kwota zaległego wynagrodzenia (12154,28 zł) została jej przelana przez A.. Skarżąca podniosła nadto, że po 3 grudnia 2018 r. nie wykonywała żadnych czynności lub zajęć mogących przynosić dochody w ramach firmy [...]. W ocenie sądu organ administracji nie wyjaśnił dokładnie czy A. K. po 3 grudnia 2018 r. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą w znaczeniu, o którym mowa w art. 3 ustawy prawo przedsiębiorców. Z CEIDG wynika, że przedmiotem działalności firmy [...] była "pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami". Organ nie wyjaśnił czy skarżąca po 3 grudnia 2018 r. dokonywała jakiejś sprzedaży detalicznej towarów oraz ewentualnie jakiej bądź czy wykonywała jakieś inne czynności związane z funkcjonowaniem firmy. Zdaniem sądu z zebranego materiału dowodowego nic takiego nie wynika. W ocenie sądu za prowadzenie działalności gospodarczej nie można uznać wystawienia przez skarżącą faktury na kwotę 12154,28 zł, gdyż dotyczyła ona usługi lidera sprzedaży za okres od stycznia 2017 r. do czerwca 2018 r., czyli za okres poprzedzający objęcie stanowiska dyrektora przedszkola. Sąd nie zgodził się z poglądem organu wyrażonym w końcowej części odpowiedzi na skargę, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w sposób ciągły od grudnia 2018 r. do lutego 2019 r. Organ nie wykazał bowiem, że działalność skarżącej po 3 grudnia 2018 r. miała charakter ciągły, a więc, że nie była czynnością jednorazową (okazjonalną), lecz cechowała się powtarzalnością. Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia organ administracji nie przeprowadził w zasadzie żadnego postępowania celem wyjaśnienia czy skarżąca faktycznie prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 3 ustawy prawo przedsiębiorców. Sąd ten wskazał, że w sytuacji gdy skarżąca w wyjaśnieniach z 29 kwietnia 2019 r. zaprzeczyła, aby prowadziła działalność gospodarczą, organ administracji winien zweryfikować wiarygodność jej informacji. Winien zatem zwrócić się do A. o wyjaśnienie charakteru współpracy z firmą skarżącej po 3 grudnia 2018 r. (na czym ona polegała, jakie ewentualnie czynności wykonywała firma [...], za co konkretnie wypłacono kwotę 12154,28 zł itp.). Sąd pierwszej instancji miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 548/17, na który powołano się w odpowiedzi na skargę, lecz zwrócił uwagę, że w sprawie tej fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę wynikał z całego zebranego materiału dowodowego (wpis do CEIDG, pozostałe dokumenty złożone przez organ administracji), a nie tylko z faktu wpisu do CEIDG. W ocenie tego sądu organ nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art.4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uzasadniające odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Gminy L. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w wyniku błędnego uznania, że organ nie miał podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska; naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1291, 1495, 1649.) w zw. z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców poprzez jego błędną wykładnię, zakładającą, iż ciężar obalenia domniemania prawdziwości danych wpisanych do CEIDG, wskazujących na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą, spoczywa na organie. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: umowy z 2 stycznia 2017 r. zawartej pomiędzy skarżącą a A. sp. z o.o. (w aktach sprawy, karty 53-59), na okoliczności prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, osobiście i na własne ryzyko, w okresie pełnienia funkcji publicznej. W piśmie z 24 stycznia 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż do naruszenia wymienionych w jego treści przepisów miało dojść przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w wyniku błędnego uznania, że organ nie miał podstaw do odwołania do odwołania skarżącej ze stanowiska. Sama treść zarzutu nie pozwala na ustalenie jego istoty. Dopiero z treści uzasadnienia (s. 3 ostatni akapit) wynika, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w następstwie czego dojść miało do naruszenia przepisów art. 4 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje zatem poprawność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez sąd pierwszej instancji. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż kwestionowanie ustaleń faktycznych nastąpić winno w oparciu o podstawę, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym już art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 – publik. CBOSA). Do skutecznego wzruszenia tych ustaleń faktycznych konieczne jest jednak zbudowanie zarzutu w oparciu o przepisy prawa procesowego będące podstawą prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. zawiera podstawę prawną kompetencji orzeczniczej sądu administracyjnego i nie był podstawą wydania zarządzenia przez organ. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzą tzw. normy dopełnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania procesowych norm odniesienia z procesowymi normami dopełnienia. Zarzut ten, poza przywołaniem przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. nieistotnego w tym kontekście, zbudowany został w oparciu o przepisy materialnoprawne, które ze swej natury nie regulowały trybu postępowania wyjaśniającego, a jedynie zakreślały materialnoprawny zakres tegoż postępowania. Nie można zatem w drodze samych tylko przepisów prawa materialnego kwestionować przyjętych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. Dla skutecznego ich wzruszenia konieczne byłoby połączenie przywołanych w zarzucie przepisów z procesowymi normami dopełnienia. Obowiązkowi temu uchybił autor skargi kasacyjnej, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Treść samego zarzutu, jak i uzasadnienia, wskazuje, iż w oparciu o podstawę określoną w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania. Treść zaś przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ostatecznie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący w swoim przekonaniu uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, gdyż nie służy on do wzruszania ustaleń faktycznych. Z tych względów jest on nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia zawnioskowanych w skardze kasacyjnej dowodów z dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji lub innego aktu, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji/aktu i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16.5.2008 r., II OSK 554/07). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest zatem wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania lub uzupełnienia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej koszty zastępstwa procesowego fachowego pełnomocnika za udział w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości stawki minimalnej.