III OSK 2371/24

Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni od punktu 1, punktu 2 i punktu 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/24 w sprawie ze skargi S.K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zaprzestania wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gdańsku wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/24, po rozpoznaniu skargi S. K. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni w wydaniu decyzji w sprawie zaprzestania wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego: w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni do wydania decyzji w sprawie zaprzestania wypłaty S. K. świadczenia mieszkaniowego - w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4 zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni na rzecz skarżacej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni (dalej: "Dyrektor") w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia mieszkaniowego, zarzucając naruszenie: a) art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 ze zm., dalej: "ustawa"), który wskazuje, że odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego następuje w formie decyzji administracyjnej; b) art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; c) art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej; d) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; e) art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. W uzasadnieniu wskazała, że 27 października 2022 r. Dyrektor zawiadomił skarżącą o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego z dniem 21 października 2022 r. Odpowiadając na wniosek skarżącej o wydanie decyzji w tej sprawie, organ pismem z 4 stycznia 2024 r. poinformował ją, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego w tej formie. Skarżąca nie zgodziła się z pismem organu o odmowie wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia art. 48d ust. 12 ustawy wskazuje, że odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie jest czynnością materialno-techniczną, gdyż prowadzi do pozbawienia strony prawa, a brak decyzji w sprawie narusza także podstawowe zasady określone w k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK1349/15), w którym stwierdzono m.in., że "w razie odmowy przyznania żołnierzowi tego świadczenia należy wydać decyzję odmowną". Skarżąca podniosła, że nie otrzymała ze strony organu uzasadnienia decyzji o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wobec czego nie ma żadnych podstaw do tego, aby dochodzić swojego prawa tak w toku instancji administracyjnej jak i przed Sądem, a które to prawo wynika z art. 21 ustawy. Wskazała, że zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy, przypadku gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi, jednemu z małżonków przysługuje prawo do zakwaterowana realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a drugiemu w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, prawo do zakwaterowania jest realizowane w formie przydziału miejsc w internacie albo kwaterze internatowej, albo w formie wypłaty świadczeń mieszkaniowych. Małżonkowie wybierają, na ich wniosek, formę realizowania prawa do zakwaterowania. Małżonkowi, który wybrał realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie przysługuje norma na małżonka, który korzysta z innej formy realizacji prawa do zakwaterowania. Przedmiotowa sytuacja zaistniała w przypadku skarżącej, której mąż był żołnierzem zawodowym i który zrealizował swoje prawo poprzez odprawę mieszkaniową bez normy na żonę. Mąż zrealizował prawo do zakwaterowania w formie odprawy mieszkaniowej w wysokości 3 norm (na siebie oraz dwoje dzieci). Pozbawienie prawa do świadczenia mieszkaniowego było więc bezpodstawne, jednakże ze względu na brak decyzji w tym zakresie nie może być zweryfikowane przez Sąd. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bo nie wydał żadnej decyzji, która kończyłaby to postępowanie i uzasadniałaby podstawy zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego skarżącej. Żądanie przez skarżącą przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej podyktowane jest nieuzasadnionym pozbawieniem świadczenia mieszkaniowego i długotrwałym oraz kosztownym procesem dochodzenia do wydania decyzji administracyjnej przez organ. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.'') i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawiając przebieg sprawy podał, że skarżąca, jako żołnierz zawodowy pełniący służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr 3868 w Gdyni, realizowała swoje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie złożonego 19 sierpnia 2019 r. wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Świadczenie mieszkaniowe wypłacane było zgodnie z uprawnieniem skarżącej i dokonanym przez nią wyborem, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy, który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Skarżąca wybrała świadczenie mieszkaniowe jako formę realizacji jej prawa do zakwaterowania i to świadczenie było jej wypłacane zgodnie z art. 48d ust. 7 ustawy, na podstawie wniosku z 19 sierpnia 2019 r. We wniosku tym skarżąca wskazała, iż pozostaje w związku małżeńskim z K. K. - również żołnierzem zawodowym. Organ żądanie rozpoznał pozytywnie, o czym zawiadomił skarżącą pismem z 6 września 2019 r. Skarżąca otrzymywała świadczenie w okresie od 12 sierpnia 2019 r. do 20 października 2022 r. W dniu 21 października 2022 r. Dyrektor wypłacił K. K. odprawę mieszkaniową (decyzja z 28 września 2022 r. nr OG-DZ.412.202.2022/3/234) i z tym dniem zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącej, która informację o tym otrzymała w piśmie z 27 października 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego), jeżeli on lub jego małżonek (z zastrzeżeniem ust. 10) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004 r. Uprawnienie skarżącej do wypłaty przedmiotowego świadczenia ustało zatem z chwilą zaistnienia przesłanki negatywnej w postaci otrzymania przez jej małżonka wypłaty odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie w sprawie nie zachodzi przywołany wyżej wyjątek z art. 21 ust. 10 ustawy. W dniu 20 grudnia 2023 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym wniosła ona o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z 4 stycznia 2024 r. (doręczonym 9 stycznia 2024 r.) poinformował skarżącą, że zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z 5 lutego 2024 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, rozpatrując ponaglenie skarżącej, stwierdził że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie zakończonej wypłatą świadczenia mieszkaniowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Dyrektor podniósł, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego następuje poprzez jego wypłatę, co w sprawie nastąpiło. Stanowi to czynność materialno-techniczną. Zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest również czynnością materialno-techniczną. Ustawodawca nie przewidział bowiem w ww. zakresie decyzji administracyjnej. Przy czym właściwy dyrektor oddziału regionalnego Agencji - realizując zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) - zawiadamia żołnierza o pozytywnie rozpoznanym wniosku. Analogicznie wnioskodawca jest zawiadomiony, gdy wypłata ustaje. W takim przypadku brak jest jednak podstawy materialno-prawnej, by orzec w formie decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ustawodawca nie przewidział w sposób wyraźny formy zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyznanie świadczenia następuje w postaci czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie tego świadczenia. Praktyką organów w sytuacji utraty prawa do świadczenia mieszkaniowego jest zaprzestanie wypłaty i powiadomienie o tym uprawnionego pismem. W ocenie Sądu, skarżąca słusznie zarzuca, że taka forma stwierdzenia utraty uprawnienia nie zabezpiecza w sposób właściwy jej uprawnienia do kontroli pozbawienia prawa w administracyjnym toku instancji a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że odmowa przyznania uprawnienia w sytuacji rozpoznawania wniosku następuje decyzją, przewidzianą w art. 48d ust. 12 ustawy. Zaprzestanie realizowania przyznanego już świadczenia mieszkaniowego wywołuje dla strony, z punktu widzenia jej interesu, skutek porównywalny do skutku jaki wykołuje pierwotna odmowa przyznania uprawnienia. W istocie prowadzi bowiem do sytuacji, w której stronie nie wypłaca się świadczenia. Stwierdzenie utraty uprawnienia oparte jest na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające dalsze uzyskiwanie przez stronę świadczenia. Zakres badanych uprawnień i zaistniały dla strony skutek w obu sytuacjach jest zatem porównywalny. Brak jest, w ocenie Sądu, podstaw by dwie zbliżone sytuacje podlegały zupełnie innemu trybowi rozstrzygania i w sposób zasadniczy różniły się zakresem przysługujących żołnierzowi uprawnień. Między odmową przyznania uprawnienia i zaprzestaniem realizowania uprawnienia istnieje bowiem istotna zbieżność w zakresie skutku takich działań organu w sferze praw żołnierza. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Art. 15 k.p.a. przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sąd I instancji stwierdził, że odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, stosowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie. Wyjątki te "nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Zdaniem Sądu I instancji odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Postępowanie administracyjne może być jednoinstancyjne, jeżeli wynika to z niebudzącej wątpliwości treści przepisu szczególnego. Przepis art. 15 in fine nie może być natomiast rozumiany jako dyrektywa interpretacyjna budzących wątpliwości przepisów szczególnych; wątpliwości te powinny być bowiem wyjaśniane i rozstrzygane na korzyść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prawa osoby do zaskarżenia decyzji administracyjnej do drugiej instancji. Tym bardziej nie może być pojmowany jako swoiste upoważnienie dla ustawodawcy zwykłego do ograniczania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Wprowadzenie przez ustawodawcę postępowania jednoinstancyjnego musi być zawsze interpretowane jako ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (aspekt organizacyjny) i zarazem ograniczenie prawa strony postępowania do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji; w tym drugim przypadku odnośne ustawy muszą spełnić wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe zasady i konieczność ich realizacji w postępowaniu w sprawie zaprzestania wypłaty świadczenia mieszkaniowego, prowadzą do wniosku, że strona tego postępowania winna mieć możliwość uzyskania decyzji w tej kwestii. Możliwość ta wynika z ogólnej zasady załatwiania spraw dotyczących uprawnień strony decyzją administracyjną, jak i normy art. 48d ust. 12 ustawy, którą do takiego stanu faktycznego można zastosować w drodze analogii. Zaprzestanie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nosi bowiem w sobie element odmowy dalszej wypłaty tego świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji sporu co do zasadności zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego wydanie decyzji administracyjnej umożliwi właściwą kontrolę stanowiska organu w kwestii utraty uprawnienia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego, ustawodawca przewidział konstrukcję, w której dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości (art. 48d ust. 13 ustawy). W ocenie Sądu, analogicznie, w przypadku zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego, organ winien powiadomić o tym stronę, niemniej w sytuacji zakwestionowania stanowiska organu przez stronę, stronie służy prawo do uzyskania rozstrzygającej tę kwestię decyzji administracyjnej. Dyrektor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punktu 1, punktu 2 oraz punktu 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się zaaprobowaniem zapatrywania skarżącej, jakoby zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego uprawnionemu żołnierzowi nie stanowiło czynności materialno-technicznej, która nie zabezpiecza możliwości kontroli wspomnianego uprawnienia w administracyjnym toku instancji, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy w powołanej regulacji nie przewidziano szczególnej formy stwierdzenia ustania wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a co w konsekwencji winno wykluczać stanowisko o konieczności wydania przez organ decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zaaprobowanie zapatrywania skarżącej, jakoby zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego uprawnionemu żołnierzowi wymagałoby uprzedniego wydania przez organ decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie, a co nie mieści się w przedmiocie ww. regulacji, w której przewidziano wyłącznie obowiązek formalnego rozstrzygnięcia w razie odmowy wypłaty oraz zwrotu nienależnie wypłaconej należności. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięć z punktu 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy poprzez "(...) jego błędną wykładnię, wyrażającą się zaaprobowaniem zapatrywania Skarżącej, jakoby zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego uprawnionemu żołnierzowi nie stanowiło czynności materialno-technicznej, która nie zabezpiecza możliwości kontroli wspomnianego uprawnienia w administracyjnym toku instancji, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy w powołanej regulacji nie przewidziano szczególnej formy stwierdzenia ustania wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a co w konsekwencji winno wykluczać stanowisko o konieczności wydania przez Organ decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Wskazano także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy poprzez "jego błędną wykładnię i zaaprobowanie zapatrywania Skarżącej, jakoby zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego uprawnionemu żołnierzowi wymagałoby uprzedniego wydania przez Organ decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie, a co nie mieści się w przedmiocie ww. regulacji, w której przewidziano wyłącznie obowiązek formalnego rozstrzygnięcia w razie odmowy wypłaty oraz zwrotu nienależnie wypłaconej należności". Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. 2. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny stanowiska Sądu I instancji, który, rozpoznając skargę na bezczynność organu, między innymi zobowiązał Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni do wydania decyzji administracyjnej w sprawie "zaprzestania" wypłaty S. K. świadczenia mieszkaniowego (w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy). Uprawnienie skarżącej do wypłaty przedmiotowego świadczenia ustało z chwilą zaistnienia przesłanki negatywnej w postaci otrzymania przez małżonka skarżącej wypłaty odprawy mieszkaniowej. Zatem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, to czy w związku z "zaprzestaniem" wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego organ powinien wydać w tej sprawie decyzję administracyjną a w przypadku braku jej wydania, czy pozostawał w bezczynności. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być rozpoznane łącznie, gdyż w swej istocie sprowadzają się do wykazania, że zakończenie (tj. "zaprzestanie") wypłaty świadczenia mieszkaniowego uprawnionemu żołnierzowi: a) stanowi czynność materialno-techniczną; b) nie przekreśla możliwości kontroli prawidłowości pozbawienia strony określonego uprawnienia poprzez zainicjowanie nowego postępowania w przedmiocie przyznania ww. świadczenia, zaś w razie wydania niekorzystnej decyzji, umożliwia wniesienie odwołania; c) nie wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy (w wówczas obowiązującym brzmieniu) "1. Żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. 2. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3 wypłaty świadczenia mieszkaniowego. 3.Żołnierz zawodowy wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2. 4. (uchylony). 5. (uchylony). 6. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.". W niniejszej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji: a) skarżąca złożyła 10 czerwca 2022 r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego; b) wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i skarżąca otrzymywała świadczenie; c) pismem z 27 października 2022 r. powiadomiono skarżącą o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego w związku z wypłatą na rzecz jej małżonka odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 48d ust. 12 ustawy, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną (art. 48d ust. 13 ustawy). Przepis art. 48d ust. 12 ustawy w zakresie w jakim dotyczy "odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego" może być interpretowany jako przepis dotyczący formy załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Negatywne rozpatrzenie takiego wniosku skutkuje koniecznością wydania decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygniecie umożliwia stronie skorzystanie z administracyjnego trybu odwoławczego a następnie trybu skargowego do sądu administracyjnego. Zgodzić się można ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawodawca nie przewidział w sposób wyraźny formy "zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego". Samo przyznanie świadczenia następuje w postaci czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie tego świadczenia. Praktyką organów w sytuacji utraty prawa do świadczenia mieszkaniowego jest "zaprzestanie" wypłaty i powiadomienie o tym uprawnionego pismem (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W ocenie NSA, zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że tak forma stwierdzenia utraty przyznanego wcześniej uprawnienia nie zabezpiecza w sposób właściwy uprawnienia strony do kontroli pozbawienia prawa w administracyjnym toku instancji a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – nie ulega wątpliwości, że "odmowa" przyznania uprawnienia w sytuacji rozpoznawania wniosku następuje decyzją (art. 48d ust. 12 ustawy). Z kolei "zaprzestanie" realizowania przyznanego już świadczenia mieszkaniowego wywołuje dla strony, z punktu widzenia jej interesu, skutek porównywalny do "odmowy" przyznania uprawnienia. W istocie prowadzi bowiem do sytuacji, w której stronie nie wypłaca się przyznanego świadczenia (z różnych względów). Stwierdzenie utraty uprawnienia oparte jest na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające dalsze uzyskiwanie przez stronę świadczenia. Zakres badanych uprawnień i zaistniały dla strony skutek w obu sytuacjach jest zatem porównywalny (strona nie otrzymuje tego świadczenia). Zatem nie ma racjonalnego uzasadnienia, aby dwie zbliżone sytuacje podlegały zupełnie innemu trybowi rozstrzygania i w sposób zasadniczy różniły się zakresem przysługujących żołnierzowi uprawnień. Pomiędzy "odmową" przyznania uprawnienia i "zaprzestaniem" realizowania uprawnienia istnieje bowiem istotna zbieżność w zakresie skutków takich działań organu w sferze praw żołnierza. "Zaprzestanie" wypłaty świadczenia mieszkaniowego ma skutek faktyczny taki sam jak "odmowa" wypłaty tego świadczenia. Po drugie - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki a nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84; por. także szerzej J. Szremski, O konieczności wprowadzenia domniemania stosowania formy decyzji administracyjnej do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, IUS ET ADMINISTRATIO, nr 1/2021 (44), s. 61 i nast.). We wskazanym wyroku NSA z 31 sierpnia 1984 r., przyjęto, że: "(...) w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Podobnie w wyroku NSA z 5 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 746/06) podkreślono, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą należy wiązać prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu bowiem ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku załatwienia spraw jednostki w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy (do tak rozumianej zasady prawa do procesu administracyjnego NSA nawiązał również w wyroku z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt 2013/11). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (por. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas: System prawa administracyjnego, t. 9: Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Po trzecie - w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy często następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego). Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 4/13) wskazano, że "(...) w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej". Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03) i uznał, że jeżeli: "(...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Zatem, co do zasady, negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji. Za taką formą przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa. Po czwarte - zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Art. 15 k.p.a. przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, stosowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 15/99). Wyjątki te nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności (por. wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK3/11). Po piąte - w praktyce stosowania wskazanych regulacji, w większości przypadków nie ma sporu między żołnierzem a organem co do zasadności zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W takich sytuacjach wydawanie decyzji jest zbędne. Niemniej jednak w sytuacji sporu lub tak jak w niniejszej sprawie – wniosku skarżącej (por. pismo z 20 grudnia 2023 r.), wydanie decyzji administracyjnej umożliwi właściwą kontrolę stanowiska organu w kwestii utraty uprawnienia. Zatem zasadnie twierdzi Sąd I instancji, że w przypadku zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego, organ winien powiadomić o tym stronę. Z kolei w sytuacji zakwestionowania stanowiska organu przez stronę, stronie służy prawo do uzyskania rozstrzygającej tą kwestię decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, mimo wyraźnego wniosku skarżącej, decyzja taka nie została przez organ wydana. Zatem organ pozostaje – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - w bezczynności. Po szóste – w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1518/23) wskazuje się, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Natomiast jedynie w razie: a) odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego albo b) orzekania o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości - należy wydać decyzję administracyjną. Taki sam wniosek należy przyjąć w sytuacji "zaprzestania" wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy rozstrzygnięcie to jest kwestionowane przez stronę. W innym przypadku wystarczającą formą jest powiadomienie o tym fakcie stronę. 3. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.