III OSK 2370/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1125/22 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1125/22 oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 4 października 2021 r. R. Z. - prezes zarządu "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") w imieniu reprezentowanej Spółki złożył do Urzędu Miasta i Gminy w G. wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie przez osobę prawną przedszkola publicznego. Po rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą Prawo oświatowe"), § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przez osobę prawną przedszkola publicznego. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Zachodniopomorski Kurator Oświaty w [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1. odpowiedź z dnia 20 grudnia 2022 r. Gminy M. z której wynika, iż do innej miejscowości dowożonych jest czworo dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, 2. odpowiedź z dnia 21 grudnia 2022 r. Gminy S. z której wynika, iż Gmina posiada dwie umowy na dowożenie dzieci niepełnosprawnych realizujących edukację przedszkolną, 3. odpowiedź z dnia 19 grudnia 2022 r. Gminy G., z której wynika, iż dowozi do placówek szczecińskich dziewięcioro dzieci w wieku przedszkolnym posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub opinie o wczesnym wspomaganiu rozwoju, a od stycznia 2023 r. dwoje dzieci jest dowożonych przez rodziców z refundacją przez Gminę kosztów, 4. odpowiedź z dnia 19 grudnia 2022 r. Gminy B., z której wynika, iż dwoje dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju realizuje wychowanie przedszkolne w placówkach oświatowych na terenie innej gminy, 5. odpowiedź Gminy C. z dnia 12 grudnia 2022 r. z której wynika, iż dowożonych jest siedmioro dzieci do innej miejscowości realizujących edukację przedszkolną posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię o wczesnym wspomaganiu rozwoju, 6. odpowiedź Gminy W. z dnia 20 grudnia 2022 r., z której wynika, iż czworo dzieci posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub opinie o wczesnym wspomaganiu rozwoju, realizuje edukację przedszkolną w innej gminie, z czego troje jest dowożone transportem przez Gminę do placówek. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie przez Sąd dowodu na okoliczność braku odpowiednich warunków w zakresie bezpieczeństwa oddziałów przedszkolnych z pisma z dnia 30 listopada 2022 r. Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G. i pisma z dnia 21 grudnia 2022 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z G.. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił dowodowy dołączone do pisma z dnia 30 stycznia 2023 r. wymienione w pkt 1-6, w pozostałym zakresie wnioski dowodowe oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Spółki uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające dokonały poprawnej, wystarczającej analizy i oceny potrzeb oświatowych na terenie Gminy G.. Na tle danych liczbowych przedstawionych w decyzji Burmistrza i w zaskarżonej decyzji, zasadny był wniosek organów, iż Gmina G. zapewnia wszystkim dzieciom zgłoszonym w toku rekrutacji miejsca w gminnych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Skoro tak ukształtowana sieć przedszkoli publicznych i niepublicznych na terenie Gminy G. zapewnia realizację wychowania przedszkolnego dla wszystkich zgłaszających się do rekrutacji dzieci z terenu Gminy G., to trudno przyjąć, że utworzenie kolejnego przedszkola integracyjnego o charakterze publicznym (75 miejsc) dla Gminy G., w miejsce dotychczas funkcjonującego przedszkola niepublicznego z oddziałami integracyjnymi (średnio 65 miejsc) jest konieczne z uwagi na brak dostępności miejsc w przedszkolach, w Gminie G.. Przy czym, jak wynika z zaskarżonej decyzji, na terenie Miasta i Gminy G. łącznie 41 dzieci w wieku przedszkolnym posiada orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę uczęszcza 31 dzieci, w tym do przedszkola integracyjnego 21. Do Niepublicznego Integracyjnego Przedszkola "[...]" z oddziałami ogólnodostępnymi i specjalnymi uczęszcza pozostałych 10 dzieci. Tak więc także dla dzieci przedszkolnych, posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Gmina G. zapewnia dostępność do stosownej edukacji. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że organ Gminy miał podstawy, aby uznać, że utworzenie kolejnego publicznego przedszkola na bazie istniejącego niepublicznego przedszkola z oddziałami ogólnodostępnymi i specjalnymi nie zwiększy atrakcyjności oferty wychowania przedszkolnego i nie poprawi również warunków kształcenia w istniejącej dotąd sieci przedszkoli, na terenie Gminy G.. Dlatego też, zdaniem Sądu, skoro istniejąca i zorganizowana sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w Gminie zapewnia w pełni realizację wychowania przedszkolnego dzieci z tego terenu, to zamiana dotąd funkcjonującej na terenie Gminy jednostki niepublicznej, która tworzy opisaną sieć przedszkoli, na publiczne przedszkole prowadzone przez osobę prawną, także ekonomicznie, nie będzie stanowiła korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli w Gminie. Innymi słowy, jeśli samorząd zabezpiecza potrzeby lokalnej społeczności pod względem dostępu do edukacji przedszkolnej, w tym dla dzieci wymagających kształcenia specjalistycznego, to słusznie uważa organ II instancji, że także z punktu finansowego nie jest celowe tworzenie nowego przedszkola publicznego prowadzonego przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego. Należy mieć na uwadze okoliczność, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, chociaż mają charakter przedszkola publicznego, to w dalszym ciągu są własnością prywatną i wymagają dotacji z budżetów gminnych. Podsumowując, w ocenie Sądu, wbrew temu co uważa skarżąca, organy obu instancji zbadały i oceniły wszystkie konieczne i aktualne aspekty sprawy, w kontekście przesłanek wydania zezwolenia na utworzenie kolejnego przedszkola na terenie Gminy G.. Hipotetyczne założenia strony odnośnie braku możliwości po stronie Gminy utworzenia oddziału przedszkolnego w razie ewentualnej potrzeby nie są wystarczającym i właściwym argumentem dla oceny wniosku, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe w związku § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, gdyż stanowisko co do odmowy wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego zostało wszechstronnie i wyczerpująco uzasadnione. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, do dotyczy - § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że założenie przez skarżącą przedszkola publicznego pod nazwą [...], nie będzie stanowić "korzystnego uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie Gminy G., (jak i Powiatu), ani nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia" w rozumieniu ww. przepisu - pominięcia w procesie wykładni dyrektyw wynikających z art. 70 ust. 2 Konstytucji, w kontekście zapewnionej ochrony równego dostępu do bezpłatnego korzystania z wychowania przedszkolnego, co naruszyło Konstytucję. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w wyniku naruszenia normy z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie swobodnych ustaleń faktycznych, czego konsekwencją było przyjęcie, że utworzenie publicznego przedszkola integracyjnego nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, jako takie nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę G., przez co również na terenie Powiatu. 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec błędnego przyjęcia, że Gmina G. prowadzi przedszkole integracyjne, co miało istotny wpływ na treść wyroku wobec przyjęcia na tej podstawie, że nie ma potrzeby utworzenia kolejnego publicznego przedszkola integracyjnego. Na terenie zaś Gminy G. funkcjonuje przedszkole jednakże ogólnodostępne z oddziałami integracyjnymi, nie ma zaś przedszkola integracyjnego. 4. naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkujące oddaleniem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodów dołączonych od pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2023 r. wymienionych w pkt 1-2 (s. 5 wymienionego pisma). Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak nie jest uzasadniony, podnoszony kilkakrotnie (samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami), zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak pisze w treści zarzutu sam autor skargi kasacyjnej – Sąd I instancji oddalił skargę, a więc podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest logicznie niemożliwy do postawienia. Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie stanowił on podstawy wyrokowania, a więc nie mógł go naruszyć. Co więcej wskazany przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że takie okoliczności w sprawie nie zachodzą, a więc nie widział potrzeby zastosowania tej podstawy wyrokowania. Należy także wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nie mógł być tym samym skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez przyjęcie swobodnych ustaleń faktycznych, czego konsekwencją było przyjęcie, że utworzenie publicznego przedszkola integracyjnego nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, jako takie nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę G., przez co również na terenie Powiatu". Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak, jak to wskazano wyżej, w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono tego prawidłowo łącząc je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd I instancji. Nadto zarzut ów skonstruowano w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, ogólnie tylko wskazując, że postępowanie dotknięte było wadami poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Co więcej zarzut naruszenia tych przepisów w zasadzie nie został szczegółowo uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu w stosunku do wskazanych przez skarżącego dokumentów nie skorzystał. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia "poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że założenie przez skarżącą przedszkola publicznego pod nazwą [...], nie będzie stanowić "korzystnego uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie Gminy G., (jak i Powiatu), ani nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia" w rozumieniu ww. przepisu". Po pierwsze Sąd I instancji w zasadzie nie dokonywał wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "konstrukcja § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola publicznego tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci tego rodzaju placówek publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie". Po drugie w odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Jak wskazano wyżej, przyjęty w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, stan faktyczny nie został skutecznie podważony. Wreszcie, jak wskazano wyżej, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego zwrócił uwagę na konieczność łącznego spełnienia dwóch przesłanek niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola publicznego. Trudno zatem zarzucić WSA w Warszawie błędną wykładnię tego przepisu. Co więcej z treści zarzutu, a przede wszystkim z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie nie tyle chodzi o błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, co o jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jak wskazuje autor skargi kasacyjnej wadliwe było przyjęcie, że założenie przez skarżącą przedszkola publicznego "nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie Gminy G. (jak i Powiatu)". W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej podaje, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy błędnie rozpoznały zarzut "zgodnie, z którym Gmina musiałaby zapewnić dodatkowe miejsca jedynie dla 6 dzieci, w swoich placówkach", a także nie odniesiono się do specjalnych potrzeb dzieci, których nie uzupełni możliwość stworzenia dodatkowego oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Same tylko warunki socjalno – bytowe dla dzieci w oddziałach w szkołach publicznych są trudniejsze od panujących w przedszkolu (niedostosowane do wzrostu toalety, umywalki). Na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, błędnie przyjęte następnie zostało, że Gmina G. prowadzi już przedszkole integracyjne, co skutkowało przyjęciem, że nie ma potrzeby utworzenia kolejnego przedszkola integracyjnego o charakterze publicznym. Na terenie Gminy G. funkcjonuje przedszkole jednakże ogólnodostępne z oddziałami integracyjnymi, nie ma zaś przedszkola integracyjnego. Skarżąca podniosła również, że istniejąca sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, nie jest w stanie zapewnić dzieciom wychowania odpowiadającego w pełni potrzebom, w tym pod kątem realizacji wskazać wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju". Zatem skarżący kasacyjnie odwołuje się do okoliczności faktycznych i przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a nie do wykładni przepisów. Zauważyć należy, że zarzut błędnego zastosowania przepisu powiązany został z błędną jego wykładnią. Jednocześnie ocena przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej poprzez podniesienie stosownego zarzutu. W związku z konstrukcją skargi kasacyjnej w omawianym zakresie należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W związku z powyższym niezasadny jest zarzut pominięcia w procesie wykładni dyrektyw wynikających z art. 70 ust. 2 Konstytucji skoro WSA w Szczecinie nie dokonywał wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Ubocznie jedynie dodać należy, że bezzasadny jest argument braku "rozważenia celowości utworzenia publicznego przedszkola integracyjnego", gdyż jedynym kryterium kontroli aktów administracji publicznej przez sąd administracyjny jest legalność. Zatem sąd administracyjny nie może w ramach dokonywanej kontroli administracji publicznej brać pod uwagę i rozważać żadnych innych kryteriów jak np. celowość, gospodarność, czy interes społeczny. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.