III OSK 2364/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2284/23 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 10 listopada 2023 r., nr 5/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2284/23, oddalił skargę M.D. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 10 listopada 2023 r., nr 5/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: M.D. wnioskiem z 30 października 2023 r., zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści protokołów z posiedzeń Rady Polityki Pieniężnej, które odbyły się w 2023 r. do dnia rozpoznania wniosku. Prezes Narodowego Banku Polskiego decyzją z 10 listopada 2023 r., nr 5/2023, na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, podnosząc, że protokoły z posiedzeń Rady, które odbyły się w 2023 r. są oznaczone klauzulą tajności "zastrzeżone", stosownie do § 12 ust. 1 regulaminu Rady stanowiącego załącznik do uchwały Rady z 15 lutego 2011 r. w sprawie regulaminu Rady (M.P. z 2022 r., poz. 231). W konsekwencji, informacje publiczne zawarte w treści wnioskowanych protokołów jako informacje niejawne, korzystają z ochrony na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja - pomimo jej lakoniczności - jest prawidłowa. Specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych powoduje bowiem, że organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. Na tę okoliczność WSA w Warszawie przywołał wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5121/21, w którym podniesiono, że potwierdzenie nadania jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy i uzasadnia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a sąd w takim przypadku nie jest władny badać, czy występuje element materialny uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 632; dalej: "u.o.i.n."). Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającą silniejszej ochronie jest ochrona informacji niejawnych oraz ochrona innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony tych tajemnic a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne oraz tajemnice ustawowo chronione za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu. Zdaniem Sądu I instancji, należy uznać uprawnienie Rady do oklauzulowania protokołów z posiedzeń, w oparciu o przyjęty regulamin. Określając bowiem regulamin, Rada była uprawniona do zamieszczenia w nim zapisów dotyczących oklauzulowania wytworzonych przez nią dokumentów (m.in. w postaci protokołów z posiedzeń) na ustalony przez nią okres. Już sam zakres zadań Rady, wynikający z art. 12 ust. 1 (stanowiący powtórzenie art. 227 ust. 6 Konstytucji RP), ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim - Dz. U. z 2022 r., poz. 2025, dalej "ustawa o NBP"), świadczy o jej kluczowej roli w zakresie realizacji celów i funkcji NBP. I tak stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o NBP, Rada ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Przykładowe zadania, które wykonuje Rada, kierując się założeniami polityki pieniężnej, wymienia art. 12 ust. 2 ustawy o NBP, a są to: 1) ustalanie wysokości stóp procentowych NBP; 2) ustalanie stopy rezerwy obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokość jej oprocentowania; 3) określanie górnych granic zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych; 4) zatwierdzanie planu finansowego NBP oraz sprawozdania z działalności NBP; 5) przyjmowanie rocznego sprawozdania finansowego NBP; 6) ustalanie zasad operacji otwartego rynku. Rada dokonuje także ocen działalności Zarządu NBP w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej (art. 12 ust. 3 ustawy o NBP). Według Sądu I instancji, uzasadnione jest objęcie klauzulą tajności "zastrzeżone" protokołów z posiedzeń Rady. Dokumenty te odzwierciedlają przebieg posiedzeń, na których członkowie Rady dyskutują i prezentują różne stanowiska w kwestiach będących przedmiotem posiedzeń. Publiczny dostęp do wszelkich poglądów i roboczych koncepcji wymienianych na posiedzeniach Rady mógłby wywołać kontrowersje, spekulacje bądź obawy pewnych grup społecznych na temat sytuacji gospodarczej państwa, a w konsekwencji utrudniać wykonywanie ustawowych zadań Rady. Jednocześnie Sąd podkreślił, że stanowiska zajęte przez członków Rady w głosowaniu podlegają ogłoszeniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym po upływie 6 tygodni, ale nie później niż 3 miesięcy od daty podjęcia uchwały (art. 146 ust. 4 ustawy o NBP). Ponadto na stronie internetowej NBP publikowane są "Informacje po posiedzeniach Rady" oraz "Opisy dyskusji Rady na posiedzeniach decyzyjnych". W dniu 7 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 16 ust. 2 ustawy o NBP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarta w tym przepisie delegacja do wydania przez Radę Polityki Pieniężnej regulaminu obejmuje możliwość określania w nim zasad, w tym nakazów, nadawania klauzul tajności dokumentom wytwarzanym przez Radę, w tym przyjmowania w nim, że protokoły z posiedzeń Rady są obejmowane klauzulą tajności "zastrzeżone", wyłączając tym samym możliwość ich uzyskania w trybie dostępu do informacji publicznej; podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że przepis nie stanowi podstawy do przyjmowania tego typu zapisów w regulaminie, gdyż: ✓ wobec braku odmiennego rozstrzygnięcia ustawodawcy objęcie poszczególnych dokumentów Rady klauzulą tajności może nastąpić jedynie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zaś w odniesieniu do protokołów z posiedzeń Rady klauzula tajności "zastrzeżone" wymaga każdorazowej oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 1 u.o.i.n.; ✓ regulamin Rady jako akt prawa wewnętrznego, nie może stanowić środka oddziaływania na sferę praw i wolności jednostek, a więc sferę, której regulacja dopuszczalna jest jedynie aktami zaliczanymi do zamkniętej kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji RP; ✓ regulamin Rady nie może wpływać, nawet pośrednio, na ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej stosownie do art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ani modyfikować trybu jej udzielania (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP), gdyż kwestie te muszą być wyraźnie określone w ustawie. 2. § 12 ust. 1 regulaminu Rady Polityki Pieniężnej, będącej załącznikiem do uchwały Rady Polityki Pieniężnej z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie regulaminu Rady Polityki Pieniężnej poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie nadawania protokołom z posiedzeń Rady klauzuli tajności "zastrzeżone", podczas gdy przepis ten, jako akt prawa wewnętrznego, nie miał zastosowania w sprawach nadawania klauzuli tajności, a tym samym nie mógł też wpływać na ograniczenie dostępu do informacji publicznej; rozstrzygnięcie w tych kwestiach powinno nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów ustawowych, tj. w szczególności art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.i.n.; 3. art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 u.o.i.n. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu przez organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, że wszystkie protokoły z posiedzeń Rady Polityki Pieniężnej, stanowią informację niejawną o klauzuli zastrzeżone, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów jest taka, że wobec braku odmiennego rozstrzygnięcia ustawodawcy, nie jest możliwe przyjęcie a priori, że wszystkie protokoły z posiedzeń Rady i w pełnym zakresie stanowią informację niejawną o klauzuli zastrzeżone a ocena spełnienia przesłanek zakwalifikowania ich jako informacji niejawnych powinna być odnoszona do treści konkretnego protokołu (lub jego części); 4. art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art 3 § 2 pkt 1 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w związku z: art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę dokonania przez sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, oceny elementu materialnego pozwalającego na uznanie określonej informacji za objętą ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i przyjęcie w tym zakresie związania sądu stanowiskiem organu nadającego klauzulę niejawności, będącego jednocześnie organem wydającym zaskarżoną decyzję - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istoty sądowej kontroli administracji publicznej, pozbawienie możliwości merytorycznego rozpoznania przedstawionej sądowi sprawy oraz zamknięcia drogi sądowej w zakresie oceny prawidłowości nadania klauzuli niejawności i uzyskania informacji publicznej. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem dokonanie przez sąd kontroli merytorycznej w powyższym zakresie pozwoliłoby na uchylenie zaskarżonej decyzji gdyby sąd uznał, że żądane informacje nie spełniają kryteriów zakwalifikowania ich jako informacji niejawnej o klauzuli "zastrzeżone". 5. art. 133 § 1 zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, w tym bez zapoznania się i analizą dokumentów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tj. protokołami z posiedzeń Rady za 2023 r.), co w efekcie uniemożliwiło sądowi właściwą ocenę czy dokumenty te zostały objęte, a jeżeli tak to czy zasadnie, ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności niezbędnych do wydania wyroku. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem oznacza, że sąd przedwcześnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną dla wydania wyroku i nie poczynił niezbędnych ustaleń jakie były wymagane dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Ocena objętych wnioskiem dokumentów pozwoliłaby na uchylenie zaskarżonej decyzji gdyby, w ocenie Sądu, dokumenty te nie były prawidłowo objęte klauzulą tajności; 6. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zarzutów wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej: ✓ z naruszeniem art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wymagających ustawowej podstawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej; ✓ dokonania kwalifikacji żądanej informacji, jako objętej klauzulą niejawności "zastrzeżone", bez analizy spełnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. poprzestając wyłącznie na dyspozycji § 12 ust. 1 regulaminu Rady. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania gdyż oznacza, że sąd pominął istotne zasadnicze zarzuty podnoszone przez stronę postępowania, których podzielenie przez Sąd oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji; 7. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę wydanego wyroku oraz brak wyjaśnienia czemu objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej konkretne dokumenty (protokoły posiedzeń Rady z 2023 r.) zawierają informacje podlegające ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych i uzasadniają odmowę ich udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania gdyż konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego, który prowadził do wydanego rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną orzeczenia. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono należycie powodów objęcia protokołów z posiedzeń Rady klauzulą niejawności, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a.) mimo, że lakoniczność uzasadnienia decyzji uniemożliwiała w praktyce kontrolę sądową przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję i tym samym kwalifikowała decyzję do uchylenia. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskazane wady decyzji administracyjnej powinny skutkować jej uchyleniem przez Sąd I instancji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że postępowanie Sądu I instancji w tym ustalenie stanu faktycznego sprawy – przebiegało w sposób prawidłowy - możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art 3 § 2 pkt 1 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a, w zw. z: art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze, Sąd I instancji dokonał testu proporcjonalności w zakresie odmowy udostępnienia skarżącemu kasacyjnie protokołów Rady z powołaniem się na objęcie ich klauzulą tajności "zastrzeżone", wskazując na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że odmowa jest uzasadniona wpływem jakie ujawnienie dyskusji w Radzie miałoby dla interesów gospodarczych Państwa. Po drugie, zupełnie nieuzasadnione jest w tym kontekście przywołanie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP statuujących prawo do sądu oraz prawo sądowego dochodzenia praw i wolności. W tym bowiem zakresie nie odmówiono skarżącemu kasacyjnie prawa do rozpoznania jego sprawy przez niezależny, niezwisły i bezstronny sąd. Natomiast to, że WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego co do możliwości udostępnienia żądanych przez niego danych nie oznacza, że został on pozbawiony prawa do sądu. Nie można uznać za uprawniony zarzutu naruszenia art. 133 § 1 zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że wedle treści art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to obowiązek orzekania na podstawie akt administracyjnych i sądowych (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., II GSK 1828/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi m.in., gdy sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego lub podjął je na podstawie akt administracyjnych innej sprawy (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., III OSK 786/21). Taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie, a odmienna od dokonanej przez WSA w Warszawie ocena materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie przesądza o zasadności zarzutu naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazać trzeba, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). W badanej sprawie dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było możliwe bez konieczności przeprowadzania dowodów uzupełniających, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał Sądowi I instancji na podjęcie rozstrzygnięcia. Nie można także uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie art. 134 § 1 P.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przypomnieć należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem WSA w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję Prezesa NBP z dnia 10 listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji, oceniając prawidłowość wydanej w sprawie decyzji, odniósł się do pytań zawartych we wniosku i stwierdził, że uzasadnione jest objęcie klauzulą tajności "zastrzeżone" protokołów w z posiedzeń Rady, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, ani też nie pozostawił poza zakresem rozpoznania istotnych aspektów sprawy w jej granicach. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku. Natomiast kwestia na ile WSA w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji nie może być skutecznie podważana zarzutami naruszenia przepisów objętych treścią tak skonstruowanego zarzutu. Przechodząc zaś do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest prawidłowa, oceniając jej uzasadnienie jako wyczerpujące. Warto w tym miejscu przypomnieć, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Za równie nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 16 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. niepozwalającej na udostępnienie żądanych przez skarżącego dokumentów, a WSA w Warszawie wskazał, dlaczego decyzja mimo jej lakoniczności jest zgodna z prawem - istnieje bowiem przesłanka pozwalająca na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść należy, że zarówno zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o NBP jak i zarzut obrazy § 12 ust. 1 regulaminu Rady są niezasadne. Zarzuty te oscylują faktycznie wokół zakwestionowania możliwości nałożenia aktem jakim jest regulamin Rady na dokumenty (protokoły z posiedzeń Rady) klauzuli "zastrzeżone". Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.i.n "klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału". Osobą uprawnioną jest zatem osoba "która w zakresie realizowanych obowiązków i posiadanych upoważnień jest kompetentna do podpisania dokumentu." (D. Fleszer, Informacja niejawna i jej klasyfikacja, PPH 2014, nr 8, s. 21-28, podobnie R. Teluk, Nieodtajnienie materiałów niejawnych jako przyczyna zwrotu sprawy do uzupełnienia, Prok. i Pr. 2011, nr 10, s. 113-122). Zgodnie zaś z § 9 ust. 5 regulaminu Rady uchwały Rady podpisywane są przez Przewodniczącego Rady i wszystkich członków Rady biorących udział w głosowaniu. Nie ma zatem przeszkód, aby Rada w akcie prawnym dotyczącym jej funkcjonowania przyjęła regulację, że protokoły Rady są objęte klauzulą "zastrzeżone", bowiem to członkowie Rady, jako osoby odpowiedzialne za wytworzenie dokumentu i jego podpisanie, są uprawnione do nadania klauzuli niejawności wytworzonym przez siebie dokumentom – w tym protokołom z posiedzeń. Nie mógł również być uznany za uprawniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.i.n. W tym bowiem zakresie wskazać należy, że wedle treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odnosząc się do kwestii przyjęcia przez Sąd I instancji a priori, że wszystkie protokoły z posiedzeń Rady nie podlegają ujawnieniu, bo zawierają dane, które są objęte klauzulą "zastrzeżone", stwierdzić przyjdzie, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych to, po pierwsze, organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. Podanie konkretnych zagrożeń mogłoby bowiem prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową i godziłoby to wprost w istotę i sens regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15). Po drugie, Sąd I instancji wskazał jakie elementy znajdują się w protokołach i dlaczego te elementy związane z dyskusją nad polityką pieniężną banku centralnego – uzasadniają objęcie protokołów klauzulą niejawności. Nie jest bowiem pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa gospodarczego państwa, aby publiczną stała się informacja o wątpliwościach i zagrożeniach, które w otwartej dyskusji przedstawiają podczas posiedzenia członkowie Rady. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, ujawnienie takich informacji mogłoby bowiem wywołać niepotrzebne spekulacje na temat sytuacji gospodarczej Polski, co w oczywisty sposób nie sprzyja stabilizacji gospodarki. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.