III OSK 2338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1571/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1571/22, oddalił skargę M.B. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 20 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz T. (dalej jako Burmistrz lub organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach lub w skrócie u.o.), decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., Nr [...], z urzędu: 1. nakazał skarżącej – jako posiadaczowi odpadów – usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) o masie 885 Mg, składowanych na działce nr [...] w T.; 2. ustalił, że obowiązek nałożony na skarżącą winien zostać wykonany w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. określił sposób usunięcia odpadów poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, natomiast Kolegium wskazana na wstępie decyzją z dnia 20 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Organ odwoławczy podało, że bez wiedzy i doświadczenia branżowego - proste organoleptyczne porównanie ilości gruntu stanowiącego (mogącego stanowić) urobek z budowy fundamentów i podpiwniczenia realizowanego na działce domu jednorodzinnego a ilość gruntu służąca do tak znacznej niwelacji terenu nie może budzić wątpliwości co do tego, że usypanie skarpy nastąpiło nie z gruntu rodzimego. W związku z powyższym powoływanie biegłego celem wykonania badań morfologicznych mas ziemnych nie jest dowodem niezbędnym dla wydania decyzji. Przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane do celów budowlanych i na terenie, na którym zostały wydobyte. Prawidłowo również organ pierwszej instancji ustalił ilość odpadów na działce skarżącej. Ustawienie pryzm ziemi wskazuje jednoznacznie na przywiezienie ich za pomocą środka transportu ciężarowego, a te mają dopuszczalne ładowności od 12 do 18 Mg. Jednoznaczne ustalenie zgodności co do kg czy nawet Mg nie byłoby możliwe nawet przez biegłego, gdyż ten stosując pomiary i wskaźniki zagęszczenia mógłby jedynie z dużym stopniem prawdopodobieństwa określić ilość ziemi użytej do niwelacji terenu. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się skarżąca, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Jak wskazano przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, że została wydana ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy na działce nr [...] położonej w T. stanowiącej własność skarżącej, rozumianej jako miejsce do tego nieprzeznaczone, doszło do składowania lub magazynowania odpadów bez zezwolenia, a jeżeli tak, kto jest ich posiadaczem w rozumieniu przywołanych przepisów ustawy o odpadach. Jak wskazano organy zgromadziły w sprawie wystarczający i rzetelny materiał dowodowy, w tym protokoły z oględzin nieruchomości potwierdzających fakt nawiezienia odpadów na działkę, protokoły z oględzin przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, a także materiał zdjęciowy. Zgromadzone dowody poddane zostały szczegółowej analizie i ocenie (przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), która doprowadziła organy do wniosku, że na działce znajdują się odpady o kodach: 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie i inne niż wymienione w 17 05 03 o masie 885 Mg. Nawieziona ziemia została wykorzystana przez skarżącą do niwelacji działki, na której jest prowadzona budowa budynku mieszkalnego. Jak wyjaśniono w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93, dalej jako r.M.Ś.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego tylko ziemia pochodząca z wykopania fundamentów może być wykorzystana na utwardzenie terenu. Tymczasem zdjęcia organu pierwszej instancji dołączone do protokołu oględzin z dnia 30 listopada 2021 r. jednoznacznie potwierdzają nawiezienie ziemi, a ze zdjęć wynika, że w tym czasie nie była jeszcze prowadzona budowa. Podobne wnioski wynikają ze zdjęć lotniczych z portalu geoportal.gov.pl dostarczonych przez pełnomocnika P.W. Materiał dowodowy wykazał, że ziemia nie była ziemią pozyskaną z działki skarżącej. W swoim odwołaniu i w skardze skarżąca podkreśliła, że przed oględzinami nieruchomości nawiezione na działkę masy ziemne zostały zabrane i przewiezione w nieznane miejsce. Z treści stanowiska skarżącej wynika, że masy ziemi zostały nawiezione. Natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, że masy ziemne zostały wywiezione, ani nie wskazała kto je wywiózł. Z tego względu twierdzenia skarżącej nie mogły podważyć ustaleń poczynionych przez organy orzekające. Jak stwierdzono dokonana niwelacja terenu na działce skarżącej nie dawała żadnych możliwości materiałowych z ziemi pochodzącej z wykopanych fundamentów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie Kolegium wskazało, że nawet bez wiedzy i doświadczenia branżowego – proste organoleptyczne porównanie ilości gruntu stanowiącego (mogącego stanowić) urobek z budowy fundamentów i podpiwniczenia realizowanego na działce domu jednorodzinnego, a ilość gruntu służąca do tak znacznej niwelacji terenu nie może budzić wątpliwości, co do tego, że usypanie skarpy nastąpiło z nawiezionej ziemi. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów orzekających, że dokonanie klasyfikacji odpadu jako kod 17 05 04, tj. gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 04, nie wymagało wiedzy wykraczającej poza wiadomości ogólne, co wymagałoby z kolei opinii biegłego. Sąd za prawidłowe uznał też wyliczenia w zakresie ilości nawiezionej ziemi na działkę skarżącej, w których przyjęto 59 pryzm widniejących na zdjęciach z geoportalu i przyjęto średnią ładowność samochodu ciężarowego 15 Mg co dało przybliżoną wartość 885 Mg. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ewidentnie zatem pryzmy mas ziemnych złożone na działkach nr [...] w T. stanowią odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania tej ziemi przez skarżącą nie powoduje natomiast, że materiał ten przestaje być odpadem. Powyższe okoliczności sprawy powodują, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości, zasadnie została uznana za posiadacza odpadów. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż nie budzi wątpliwości, że działka skarżącej nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów, gdyż został na niej wzniesiony budynek mieszkalny. Sąd Wojewódzki stwierdził nadto, że stan faktyczny sprawy ustalono z poszanowaniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji względem prawidłowo ustalonego adresata obowiązku i w zakresie wynikającym z art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o. W ocenie Sądu pierwszej instancji twierdzenia skarżącej niepoparte żadnym materiałem dowodowym nie doprowadziły do obalenia domniemania z art. 3 pkt 19 u.o. Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał także zarzut kwestionujący przymiot strony P.W. w prowadzonym postępowaniu. Jak wskazano pismo P.W. z dnia 4 października 2021 r. wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości nr [...] w T. i wezwania organów do działania w tej sprawie, stanowiły jedynie informację o zaistniałych nieprawidłowościach. Informacje takie organ jest zobowiązany z urzędu zweryfikować i dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, organ jest zobowiązany ustalić krąg stron postępowania. Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2021r. Burmistrz poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 26 u.o. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo też przyjęto, że P.W. jest stroną postępowania, gdyż działka, której jest właścicielem graniczy z działką skarżącej, co powoduje, że istnieje narażenie zdrowia, życia i negatywnego oddziaływania na środowisko wobec wzniesienia skarpy z odpadów. Z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że P.W. stał się właścicielem działki w dniu 22 października 2021 r. Prawidłowo też zauważyło Kolegium, że gdyby postępowaniu brała udział tylko skarżąca, to decyzja zapadłaby o takiej samej treści. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, a wbrew zarzutom skarżącej, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Strony zostały zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o odpadach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się skarżąca, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości pomimo niewykonalności decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów oraz jej sprzeczności z systemowymi zasadami ochrony środowiska i niewspółmierności ewentualnego naruszenia przepisów prawa (ustawy o odpadach) do skutków środowiskowych wykonania decyzji w postaci usunięcia 885 ton materiału w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni; 2) art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości pomimo rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do P.W. pomimo braku spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy pozwalających na uznanie, że P.W. posiada interes prawny i jest stroną w postępowaniu sądowym i administracyjnym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., art. 81a k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego, a to: a) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu gospodarki odpadami lub klasyfikatora gruntów bądź inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska na okoliczność ustalenia czy na działce skarżącej znajdują się odpady, a jeżeli tak, to jaki jest ich skład, kategoria oraz kod odpadów, jak też dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistej ilości odpadów znajdujących się na działce należącej do skarżącej podlegających obowiązkowi usunięcia, w sytuacji gdy dokonanie powyższych ustaleń wymagało wiadomości specjalnych, których nie posiadał organ administracji, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem ustaleń w zakresie wiadomości specjalnych przez osoby, które nie posiadają wiedzy fachowej w tym zakresie, jak również wystąpieniem błędów w stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania, wykroczeniem przez organ poza przyznane mu uprawnienia i naruszeniem podstawowych obowiązków działania przez organ na podstawie i w granicach prawa; b) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu gospodarki odpadami lub geodezji na okoliczność ustalenia jaka część działki skarżącej została utwardzona w związku z budową domu mieszkalnego oraz na okoliczność ustalenia czy na działce skarżącej odpady zostały użyte w całości do niwelacji terenu, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez osoby nieposiadające w tym zakresie wiedzy, doświadczenia i bez badania składu ziemi stosownym sprzętem pomiarowo-badawczym, że skarżąca użyła 885 Mg odpadów do niwelacji terenu na działce skarżącej, podczas gdy na działce skarżącej wykonywano przede wszystkim prace budowlane dotyczące wznoszenia budynku mieszkalnego, do budowy którego wykorzystywano masy ziemne podlegające utwardzeniu; c) niezasadne przyjęcie, iż na działce skarżącej doszło do niwelacji terenu z mas ziemnych składowanych na działce o masie 885 Mg, podczas, gdy organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych dowodów, nie przeprowadził pomiarów ani badań, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r. nie stwierdził żadnych uchybień ze strony skarżącej przy realizacji inwestycji podając, iż .na obecnym etapie realizacji inwestycji nie stwierdzono podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, co skutkowało błędnym i niezgodnym z rzeczywistością ustaleniem stanu faktycznego, niezebraniem całego materiału dowodowego w sprawie, dokonaniem dowolnej oceny niezgodnej z zasadami prawidłowego rozumowania i treścią dokumentu urzędowego, oceną okoliczności faktycznych i prawnych będącą poza kompetencjami organu; d) nieustalenie danych wytwórcy odpadów oraz inwestora budowy prowadzonej w sąsiedztwie działki skarżącej, na której to budowie prowadzone były prace z których nawieziono na działkę skarżącej materiał, oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania tej osoby, w celu ustalenia czy i na jakiej podstawie składował odpady na działce skarżącej, w sytuacji, gdy dokonanie takich ustaleń ma istotne znaczenie dla określenia osoby będącej posiadaczem odpadów, stron postępowania i właściwego adresata decyzji, co w konsekwencji skutkowało niepodjęciem przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniem całego materiału dowodowego w sprawie; e) nieuwzględnienie w postępowaniu faktów znanych organowi z urzędu tj. personaliów osoby prowadzącej budowę w sąsiedztwie działki skarżącej, ustalanych na podstawie danych znajdujących się w rejestrach Gminy, w tym m.in. decyzji o warunkach zabudowy, która to osoba nawiozła i składowała odpady, a następnie wywiozła je z gruntu należącego do skarżącej w nieznane jej miejsce, co skutkowało istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż to na skarżącej ciążył obowiązek przeprowadzania dowodu co do faktów znanych organowi z urzędu i nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie obaliła domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.; f) niezasadne pominięcie faktu, iż materiał nawieziony na działkę skarżącej z sąsiedniej budowy zostały z działki skarżącej zabrany, a w dniu oględzin nieruchomości na działce nie znajdowały się jakiekolwiek materiały stanowiące odpady podlegające regulacji ustawy o odpadach, w szczególności nie znajdowało się 59 pryzmy ziemi o masie 885 Mg, a zatem nie można uznać, że w sprawie zarówno istnienie odpadów na działce jak też ich ilość nie budzi wątpliwości; g) niezasadne przyjęcie, iż nie ulega wątpliwości, że na działce skarżącej składowano odpady o masie 885 Mg ułożone w 59 pryzm, do czego użyto niewyraźnych i nieprecyzyjnych fotografii dołączonych do wniosku o wszczęcie postępowania, na podstawie których nie jest możliwe policzenie ilości pryzm ani ustalenie, że są jednakowej wielkości, w sytuacji, kiedy ani w dniu oględzin ani w żadnym późniejszym czasie nie stwierdzono na działce skarżącej istnienia odpadów o kodzie 17 05 04, nie przeprowadzono liczenia pryzm ziemi na gruncie, nie dokonano żadnych pomiarów na gruncie, organ przeprowadzający oględziny nie dysponował narzędziami pomiarowymi, nie pobrano próbek, o czym mowa w protokole z oględzin z dnia 30 listopada 2021 r., a zatem nie przeprowadzono żadnego dowodu, na podstawie którego można ustalić jaka jest rzeczywista ilość pryzm ziemi na gruncie skarżącej, a mimo tego zobowiązano skarżącą do wywiezienia z działki 885 Mg (czyli ponad 800 ton ziemi); h) niezasadne nieuwzględnienie faktu, iż skarżąca posiadała masy ziemne na działce pochodzące z wykopu na fundamenty pod dom jednorodzinny, co do którego prowadzone i zakończone zostały prace budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę; i) niezasadne przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia przez skarżącą protokołów przyjęcia odpadów, organ ma prawo określić ilość odpadów na podstawie zdjęcia lotniczego, a tym samym przyjąć, iż na działce składowano 59 pryzm materiału o masie 885 Mg, podczas gdy ze zdjęć nie wynika ani ilość pryzm ani wielkości pryzm, ich identyczność, skład oraz pochodzenie, co jednoznacznie świadczy o istnieniu w sprawie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, których organ wbrew nakazowi ustawy nie rozstrzygnął; j) naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej oraz zasady przekonywania poprzez brak w uzasadnieniu decyzji konkretnych przesłanek i okoliczności faktycznych na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, w tym zaniechanie merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącej, wyjaśnienia jakie walory dowodów świadczą o ich wiarygodności, w sytuacji, kiedy są one odosobnione, a oględziny nieruchomości nie potwierdziły stanu nieruchomości, które prezentują fotografie oraz w jaki sposób organoleptycznie, bez wiedzy i doświadczenia branżowego, można prawidłowo ocenić wielkość niwelacji, wielość wykopów, ilość ziemi potrzebną do niwelacji i faktu zużycia do niwelacji terenu odpadów, skoro na gruncie, organoleptycznie, organ nie odnalazł odpadów o kodzie 17 05 04, nie odnalazł 59 pryzm, nie przeprowadził żadnych pomiarów, ani też nie przeprowadził dowodów matematycznych z udziałem odpowiedniego biegłego dotyczących porównania wielkości i głębokości fundamentów, ilości urobku do ilości ziemi potrzebnej do niwelacji terenu; k) naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej oraz zasady przekonywania poprzez zobowiązanie skarżącej do wywiezienia i protokolarnego zmagazynowania odpadów o kodzie 17 05 04 o masie 885 Mg, podczas gdy skarżąca nie jest w posiadaniu, nie składuje i nie magazynuje odpadów o kodzie 17 05 04 o masie 885 Mg, a zatem wydana decyzja jest nieprawidłowa i niemożliwa do wykonania; l) rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym istnienia odpadów na działce skarżącej, ilości odpadów, ich pochodzenia, składu i przeznaczenia, na niekorzyść strony skarżącej; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i z art. 135 u.p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy i nie zawarcie w uzasadnieniu treści zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą, w szczególności pominięcie zarzutów skarżącej w zakresie niewykonalności decyzji, niewyjaśnienie zajętego stanowiska co do niemożności stosowania r.M.Ś. i nieuwzględnienie prawa skarżącej do legalnego wykorzystania odpadów w celu utwardzenia, co uniemożliwia kontrolę tego, na jakiej podstawie Sąd doszedł do wniosku, iż skarga jest niezasadna; przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji SKO i Burmistrza, pomimo iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy było dotknięte licznymi wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie występują odpady, co ustalono na podstawie dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas oględzin w dniu 30 listopada 2023 r. oraz zdjęć lotniczych można zidentyfikować materiały stanowiące "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy na zdjęciach nie widać dokładnie jakie materiały znajdują się na działce, a w szczególności czy w ogóle są to odpady w rozumieniu ustawy; 2) art. 4 w zw. 3 ust. 3 w zw. z załącznikiem nr Za do u.o. poprzez błędne przyjęcie, że materiały znajdujące się na działce skarżącej stanowią odpady o kodzie 17 05 04 w sytuacji, gdy o klasyfikacji odpadu nie wypowiedział się w sprawie podmiot uprawniony do określenia kategorii i kodu odpadów; 3) art. 26 ust. 6 u.o. poprzez przyjęcie, iż skarżąca składuje 885 Mg odpadów o kodzie 17 05 04 i taką ilość odpadów ma obowiązek usunąć z działki [...] podczas, gdy ustawa nie wymaga w decyzji określenia masy odpadów do usunięcia, ustawa nie określa sposobu ustalania ilości odpadów, a w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu polegającego na zmierzeniu i ustaleniu masy odpadów wobec których orzeczono obowiązek usunięcia; 4) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.o. poprzez ich błędną interpretację i nieprawidłowe uznanie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów w sytuacji, gdy nie była wytwórcą odpadów ani nie była posiadaczem odpadów o kodzie 17 05 04 o masie 885 Mg, co wynika z oględzin nieruchomości oraz z pisma zawiadamiającego Pana P.W. z dnia 4 października 2021 r., gdzie wymieniony wskazał, że "gleba i inne materiały pochodzą z robót budowlanych prowadzonych przy budowie innej lub innej inwestycji", a zatem już w pierwszym piśmie do organu obalono domniemanie, iż posiadaczem odpadów jest skarżąca; 5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. poprzez błędne uznanie Pana P.W. za stronę postępowania w sytuacji, gdy wskazana podstawa prawna nie reguluje interesu prawnego do bycia stroną postępowania, P.W. nie posiada interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie, nie wykazał on swojego interesu prawnego na podstawie żadnego przepisu materialnego, a nadto, gdy brak jest jakiejkolwiek immisji na nieruchomość sąsiednią, nie ma ryzyka utraty zdrowia i życia, jak też nie doszło do naruszenia bezpieczeństwa życia i zdrowia właściciela działki sąsiadującej z działką 58/2; 6) art. 26 ust. 1, 2 i 6 u.o. poprzez nakazanie usunięcia opadów składowanych na działce o kodzie 17 05 04 o masie 885 Mg w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji wskazane odpady o takiej charakterystyce oraz o takiej masie nie znajdowały się na działce skarżącej, nie były na niej składowane, jak również nie stwierdzono odpadów o kodzie 17 05 04 na działce [...] podczas oględzin w dniu 30 listopada 2021 r. na działce organ odnotował masy ziemne oraz piasek, na działce nie stwierdzono gleby i kamieni; 7) art. 2 pkt 3 u.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy na działce skarżącej w związku z prowadzoną budową domu jednorodzinnego znajdowała się niezanieczyszczona gleba i inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie rzeczonych robót budowlanych, które to materiały zostały użyte do celów budowlanych na terenie działki skarżącej, przede wszystkim do niwelacji terenu działki; 8) art. 27 ust. 3 u.o. poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, że skarżąca nie należy do grupy podmiotów, o których mowa w art. 27 ust. 3 u.o., a co za tym idzie przewiezienie odpadów na działkę skarżącej nie zwalniało wytwórcy odpadów (inwestora budowy na działce sąsiadującej) od obowiązku gospodarowania odpadami i skutkowało okolicznością, że podmiot ten jako wytwórca odpadów nie przestał być ich posiadaczem, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie posiadaczem odpadów nie jest skarżąca i nie powinna być adresatem decyzji, bądź adresatem decyzji powinna być również inna osoba; 9) art. 27 ust. 8, 9 i 10 u.o. w zw. z § 1 ust. 2 w zw. z pkt 40 Załącznika do r.M.Ś. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że skarżąca mogła przyjąć rocznie i użyć 0,2 Mg/m2 odpadu gleby i ziemi, w tym kamieni, w celu utwardzenia terenu, co oznacza m.in. zużycie materiału pod budowę budynku mieszkalnego, a tym samym niezasadne nałożenie na skarżąca obowiązku usunięcia 885 ton odpadów o kodzie 17 05 04. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 24 maja 2023 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki; uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idących zarzutów, które odnosiły się do kwestii nieważności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca po pierwsze rażące naruszenie prawa i skierowanie decyzji do osoby, która nie spełniła warunków uznania, że jest ona stroną w postępowaniu sądowym i administracyjnym. Po drugie natomiast skarżąca kasacyjnie zarzuca niewykonalność decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów oraz jej sprzeczność z systemowymi zasadami ochrony środowiska i niewspółmierności ewentualnego naruszenia przepisów prawa (ustawy o odpadach) do skutków środowiskowych wykonania decyzji w postaci usunięcia 885 ton materiału w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni. Przechodząc zatem do kwestii możliwości występowania P.W. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania należy wyjaśnić, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie: "[...] Z powyższych przepisów wynika zatem, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy o odpadach). Podmioty te nie muszą być właścicielami lub władającymi nieruchomościami sąsiadującymi bezpośrednio z nieruchomością, na której podejmowane są działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, aby uznać je za strony w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach." (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1642/17 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). W sprawie pełnomocnik P.W. w piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. wskazywał na kwestie negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie, a także bezpośrednie oddziaływanie na działkę nr [...]. Uwzględniając te okoliczności nie można więc niejako a priori przyjąć, że okoliczności te mają znaczenia w zakresie oddziaływania na działkę sąsiednią, jeśli graniczy ona bezpośrednio z działką, na której znajdują się odpady. Oznacza to, że w przypadku postępowania toczącego się w oparciu o art. 28 k.p.a. możliwe jest ustalenie, że do kręgu osób zainteresowanych należą także inne osoby niż posiadacz odpadów, w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Z tych względów nie mógł zadziałać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rzeczywistości nieskuteczny okazał się również powiązany z nim w sposób oczywisty zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. Odnośnie niewykonalności decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie upatruje jej w fakcie posadowienia na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i niezbędnym zagospodarowaniem terenu. Jak podkreślono już na etapie oględzin nieruchomości w dniu 30 listopada 2021 r. widoczne i wiadome było, iż na działce prowadzone są niwelacje terenu ziemią pochodzącą z wykopu pod fundament zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wyjaśnić zatem przyjdzie, że w judykaturze przyjmuje się, że przesłanka niewykonalności decyzji aktualizuje się wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącej, zainteresowaną utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto niewykonalność taka musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W sentencji zaskarżonej decyzji określono miejsce i rodzaj składowanych odpadów, które to dane stanowią podstawę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Nadto określono rodzaj oraz ilość odpadów. Jednocześnie nie może stanowić okoliczności, która decydowałaby o niewykonalności decyzji fakt kontynuowania robót budowlanych pomimo świadomości toczącego się postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości. Fakt ten obciąża podmiot, który kontynuował roboty działając w istocie na własne ryzyko. Konfrontując zaprezentowane stanowisko skarżącej kasacyjnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem aktowym, należy przyjąć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, nie istniały okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie. W ramach omawianego zarzutu całkowicie chybiona okazała się także argumentacja wskazująca na sprzeczność decyzji z systemowymi zasadami ochrony środowiska i niewspółmierności ewentualnego naruszenia przepisów prawa do skutków środowiskowych wykonania decyzji w postaci usunięcia 885 ton materiału w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni. Jak już bowiem wskazywano niewykonalność decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (tak np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2885/15). Co istotne decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 307/14). W rezultacie powoływane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie świadczą o niewykonalności decyzji. Nie mógł zadziałać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i z art. 135 u.p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 u.p.p.s.a. dotyczy elementów uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego właśnie ten stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Za pomocą wskazanego wyżej zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 u.p.p.s.a., gdyż wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał powody, dla których uznał, że w sprawie zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że: "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie." (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Nie mogło zadziałać również powiązanie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. z przepisami wynikowymi, a to jest z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz z art. 135 u.p.p.s.a. Odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanych przepisów tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tych norm prawnych i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej zastosowanej przez Sąd Wojewódzki. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. u.p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a. Z kolei odnośnie art. 135 u.p.p.s.a. trzeba podkreślić, że przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku uchylania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale stanowi tylko jego uprawnienie. W związku z tym w orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 u.p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21; i z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 555/25). Podzielając wskazane wyżej poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i z art. 135 u.p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego skutku. Dalej wskazać trzeba, że ze względu na sposób skonstruowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., art. 81a k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. podlegał on łącznemu rozpoznaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Jak słusznie wskazał to Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o odpadach. Stosownie zatem do art. 2 pkt 3 u.o. przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 u.o. (gdy są zanieczyszczone, czy też, jak w niniejszej sprawie, zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wykorzystania poza miejscem wydobycia (miejscem realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach". (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – w tym zdjęcia z serwisu Geoportal – nie pozostawiają złudzeń, że nawiezione masy ziemne na działkę nr [...] nie zostały z niej wydobyte. Dane te znajdują potwierdzenie w protokole oględzin, w którym wskazano, że masy ziemne zostały nawiezione – jak to określono: "z budowy obok". Przechodząc dalej należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjęły organy, a następnie Sąd Wojewódzki, że nawiezione masy ziemne stanowiły odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Przez pojęcie "odpady" należy rozumieć: "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.). O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1268/15; z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; i z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08). Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może zatem powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). Te powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że masy ziemne przywiezione z innej nieruchomości, na której wykonywane były roboty budowlane i zalegające na przedmiotowej nieruchomości skarżącej kasacyjnie, mimo wykorzystania ich do niwelacji działki, należało uznać za odpad. Nie można również skutecznie zakwestionować dokonanej najpierw przez organy, a następnie Sąd Wojewódzki, kwalifikacji odpadów. Twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (w tym pozyskanych zdjęciach m.in., od stron postępowania, serwisu Geoportal, a także wykonanych w toku prowadzonych oględzin), z którego wynika że na działce znajdują się odpady o kodach: 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie i inne niż wymienione w 17 05 03. W okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał także wyliczenia w zakresie ilości nawiezionej ziemi na działkę skarżącej kasacyjnie, w których przyjęto 59 pryzm widniejących na zdjęciach z serwisu Geoportal, przy czym ze względu na trafne spostrzeżenie, że pryzmy zostały przywiezione samochodami ciężarowymi przyjęto średnią ładowność samochodu ciężarowego 15 Mg co dało przybliżoną wartość 885 Mg. W okolicznościach sprawy przyjęty sposób obliczenia ilości odpadów nawiezionych na działkę determinowany był niewątpliwie faktem dokonanej niwelacji gruntu. Tym samym konieczne było porównanie danych wynikających ze zdjęć z zastanym stanem na działce nr [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy wyczerpująco zbadały przedmiotową sprawę, o czym świadczy obszerny materiał dowodowy. W sprawie zebrano niezbędną dokumentację, a jako dowód dopuszczono wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania zostały bowiem przeprowadzone oględziny, a także w tym celu wykonano dokumentację fotograficzną. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, zaś w działaniu organów nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonana natomiast przez orzekające w sprawie organy jego ocena nie nosi cech dowolności i znajduje potwierdzenie w całokształcie okoliczności sprawy udokumentowanych w aktach administracyjnych. Bez wpływu na prawidłowość postępowania dowodowego pozostaje powoływana przez skarżącą kasacyjnie okoliczność niestwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru. W żadnym razie nie można bowiem utożsamiać zadań nadzoru budowlanego, które zasadniczo skupiają się wokół kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z kompetencją do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania określoną w art. 26 u.o. Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, jakoby odpady nie znajdowały się na działce w chwili wydawania decyzji. Po pierwsze należy zauważyć, że organy precyzyjnie wskazały, że odpady zostały wykorzystane do niwelacji działki. Ponadto strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów mających świadczyć o tym, że podjęła jakiekolwiek działania mające na celu wywiezienie odpadów z działki, które pozwoliłyby na ewentualną ocenę ilości wywiezionych odpadów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił również, za orzekającymi w sprawie organami, że skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tego, że zasadniczo posiadaczem odpadów jest przede wszystkim podmiot, który je wytwarza (wytwórca), ale stan ten istnieje tylko dopóki wytwórca włada tymi odpadami, a zatem dopóki je posiada. To posiadanie, jako stan faktyczny, ma przesądzające znaczenie dla ustalenia, kto jest zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 u.o. (lub decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.), a ustawa nie wprowadza żadnej hierarchii podmiotów odpowiedzialnych w tym zakresie. Celem regulacji prawnej z art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o. jest przede wszystkim doprowadzenie do usunięcia zagrożenia dla środowiska przez usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Dlatego też ustawodawca przyjął domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. musi polegać na wykazaniu, że pomimo władania powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, ten władający nie jest posiadaczem odpadów, a zatem, że nie włada tymi odpadami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obalenia wskazanego domniemania nie doszło, w szczególności nie mogło go obalić wskazanie, że odpady zostały nawiezione przez bliżej nieustalone osoby trzecie. Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia, że skarżąca mogła przyjąć rocznie i użyć 0,2 Mg/m2 odpadu gleby i ziemi, w tym kamieni, w celu utwardzenia terenu, co oznacza m.in. zużycie materiału pod budowę budynku mieszkalnego, a tym samym niezasadne nałożenie na skarżąca obowiązku usunięcia 885 ton odpadów o kodzie 17 05 04. Zauważyć zatem należy, że zarzut ten całkowicie podważa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ze względu na fakt, że potwierdza w istocie, że w sprawie mamy do czynienia z odpadami. Nie zmienia to jednak faktu, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega zaś na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Zatem niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Utwardzenie nieruchomości powoduje zaś zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 278/21). Trafnie nadto zauważono, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, że odpady stanowiły ziemię pozyskaną z działki skarżącej. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wskazać należy, że według art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest uzasadnione wymaganiem w sprawie wiadomości specjalnych. Nawet jednak w takiej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest fakultatywne, co oznacza, że nie jest konieczne korzystanie z pomocy biegłego, jeżeli organ sam posiada odpowiednie wiadomości specjalne. Wykorzystanie opinii biegłego jest konieczne tylko w sytuacji, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Wobec tego organ administracji nie był zobowiązany do powołania biegłego na okoliczność, która w jego ocenie mogła zostać ustalona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Niezrozumiały jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że o klasyfikacji odpadu nie wypowiedział się w sprawie podmiot uprawniony do określenia kategorii i kodu odpadów. W tym zakresie zaniechano jednocześnie wskazania, kogo skarżąca kasacyjnie uważa za podmiot uprawniony do określania kategorii i kody odpadów. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej całkowicie pomija, że z woli samego ustawodawcy to zasadniczo wójt, burmistrz lub prezydent miasta (oczywiście z zastrzeżeniem m.in. art. 26 ust. 3 u.o.) jest organem właściwym do nakazania usunięcia odpadów. Tym samym jako organ wyspecjalizowany może dokonywać określenia, jakie odpady zostały zgromadzone na podstawie zebranego materiału dowodowego. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., art. 81a k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Te same względy determinowały nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.