III OSK 2332/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. , sygn. akt II SA/Łd 990/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania dotyczącego odbioru odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej "WSA w Łodzi", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 990/22, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] września 2022 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania dotyczącego odbioru odpadów komunalnych. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2023 r. - wydaną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i 2, art. 9zf, w związku z art. 9n ust. 1-2 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej "u.c.p.g.") - wymierzył skarżącej: 1) karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy u.c.p.g., tj. sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2018 r.; 2) karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za I półrocze 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wyjaśnił, że zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powstało i zakończyło się przed wejściem w życie nowelizacji z 13 sierpnia 2019 r. wprowadzonej mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Organ I instancji zwrócił uwagę, iż przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 w aktualnym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. w niezmienionej postaci. Nowelizacja ustawy z 2019 r., na podstawie której zmodyfikowano obowiązek składania sprawozdań półrocznych w sprawozdania roczne, pozostaje zatem bez wpływu na konstrukcję kary za złożenie przedmiotowego sprawozdania po ustawowym terminie. Wobec tego skarżąca odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości miała obowiązek złożenia sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego sprawozdanie dotyczy, a więc odpowiednio: za II półrocze 2018 r. – do 31 stycznia 2019 r., a za I półrocze 2019 r. – do 31 lipca 2019 r. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że spółka od [...] stycznia 2016 r. posiadała wpis do prowadzonego przez niego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym na wniosek spółki Burmistrz [...] kwietnia 2022 r. wykreślił ją z rejestru. Spółka nie złożyła sprawozdania za II półrocze 2018 r., natomiast [...] sierpnia 2019 r. nadała sprawozdanie zerowe z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi złożone za I półrocze 2019 r. W konsekwencji Burmistrz pismem z [...] marca 2022 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. za II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r. W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że nie prowadziła działalności w przedmiotowym zakresie w 2018 i 2019 r., a także w późniejszym okresie, z uwagi na trwałe zaprzestanie działalności. Wskazała, że była przekonana o złożeniu w 2018 r. przez zobowiązanego do tego pracownika wniosku o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a ponadto nie przechowuje dokumentacji dotyczącej korespondencji za 2018 r. W związku z powyższym organ I instancji wezwał spółkę do złożenia dowodów, w szczególności dokumentów, potwierdzających złożenie w 2018 r. wniosku o wykreślenie spółki z przedmiotowego rejestru. Dodatkowo Burmistrz dokonał weryfikacji dziennika korespondencyjnego prowadzonego w Urzędzie Miejskim w [...], obejmującego 2018 r., nie stwierdzając wpływu wniosku o wykreślenie spółki z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Spółka nie nadesłała żadnych innych dowodów w tej kwestii, a pismem z [...] czerwca 2022 r. wniosła, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na to, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ I instancji uznał, że spółka, nawet w sytuacji faktycznego nieodbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta [...] w 2018 i 2019 r., miała obowiązek złożenia sprawozdania zerowego odpowiednio za II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r. Uwzględniając fakt, że przedłożyła za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (zwanej dalej "BDO"), sprawozdania zerowe za 2019 r. ([...] października 2020 r.), za 2020 ([...] lutego 2021 r.) oraz za 2021 r. ([...] stycznia 2022 r.) organ I instancji stwierdził, że spółka miała świadomość ciążącego na niej obowiązku sprawozdawczego. Podał, iż w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział miarkowanie kar pieniężnych, jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., a nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Kwestia stopnia zawinienia przy popełnieniu deliktu objętego taką odpowiedzialnością pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia kary z tego tytułu. Przy wymierzaniu kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie są uwzględniane takie okoliczności, jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. został sformułowany kategorycznie, nie pozostawiając uznaniowości w jego stosowaniu. Z treści tego przepisu wynika bowiem obowiązek ustalenia kary w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., nie więcej jednak niż za 365 dni. Tymczasem spółka nie złożyła sprawozdania za II półrocze 2018 r., zaś sprawozdanie za I półrocze 2019 r. wpłynęło 7 dni po ustawowym terminie. W ocenie organu I instancji na żadnym etapie postępowania spółka nie udowodniła przyczyn uchybienia terminom złożenia sprawozdań za wskazane okresy. Nie wykazała również, aby zaistniały okoliczności, które stanowiłyby podstawę uwolnienia jej od odpowiedzialności za niezłożenie sprawozdania za II półrocze 2018 r. oraz opóźnienie w złożeniu sprawozdania za I półrocze 2019 r. Burmistrz podkreślił, że spółka, jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości od 2016 r., ma obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonywać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Składanie sprawozdań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za poszczególne lata jest bowiem obowiązkiem wynikającym z przepisów rangi ustawowej. Nie jest to obowiązek nowy, ponieważ obowiązuje (z wprowadzanymi nowelizacjami) od 1 stycznia 2012 r., a spółka będąca przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą musi być świadoma konsekwencji niewywiązywania się z obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto Burmistrz uznał, że jest zwolniony z badania okoliczności, o których mowa w dziale IVa k.p.a., z urzędu w przypadku wymierzenia kary z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Dodatkowo ocenił negatywnie sposób zachowania strony w wywiązywaniu się z obowiązku wskazanego w art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g. Od momentu wpisu spółki do rejestru [...] stycznia 2016 r. spółka nie złożyła w ogóle sprawozdań, o których mowa w art. 9n u.c.p.g. za: II półrocze 2016 r., I półrocze 2017 r., II półrocze 2017 r., I półrocze 2018 r., II półrocze 2018 r. W kolejnych okresach przedkładała wymagane prawem sprawozdania z uchybieniem terminom odpowiednio: za I półrocze 2019 r. - 7 dni, za 2019 r. - 45 dni, za 2020 r. - 2 dni. Według Burmistrza powyższe okoliczności świadczą o nie wywiązywaniu się przez spółkę z ustawowego obowiązku przez kilka lat z rzędu. W takiej sytuacji nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa. Jednocześnie brak złożenia sprawozdań przez spółkę implikował nierzetelność sporządzenia rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza, stosownie do art. 9q ust. 1 u.c.p.g. Przy czym niezłożenie sprawozdania w terminie ma charakter nieusuwalny, a więc z tego względu nie można zaprzestać naruszenia prawa polegającego na złożeniu sprawozdania po terminie lub nie złożeniu go w ogóle. W związku z tym zdaniem organu I instancji zastosowanie w przedmiotowej sprawie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało podstaw, ponieważ nie zostały łącznie spełnione przesłanki wskazane w przywołanym przepisie, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Z kolei odnosząc się do okresu przedawnienia Burmistrz wyjaśnił, że przedawnienie spornej kary pieniężnej nastąpi z dniem 31 grudnia 2022 r. Na skutek odwołania spółki, SKO utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji, stwierdzając, że decyzja ta została doręczona prawidłowo i zgodnie z art. 45 i 46 k.p.a. Kolegium wskazało, że Burmistrz prawidłowo przyjął, iż spółka miała obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierała. Takie rozwiązanie miało służyć realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której w okresie sprawozdawczym (II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r.) obowiązywały przytoczone w decyzji przepisy u.c.p.g. nakładające obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych i ich przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyły. W dniu 13 sierpnia 2019 r., a więc po upływie okresu, za który powinny być sporządzone i złożone przez spółkę sprawozdanie za II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r. weszły w życie zmiany do ww. ustawy wprowadzone mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Nowelizacja ustawy nie odniosła się do kwestii intertemporalnych. W sytuacjach zatem, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Zdaniem Kolegium z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie zdarzenia stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnych kary pieniężnych powstały i zakończyły się przed wejściem w życie nowelizacji. Zdarzeniami tymi były niedopełnione przez spółkę obowiązki złożenia sprawozdań za II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r. Termin wykonania tych obowiązków upływał odpowiednio 31 stycznia 2019 r. oraz 31 lipca 2019 r. i od tych dat organ powinien liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek przypominania przedsiębiorcy, podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą o zbliżającym się terminie do złożenia sprawozdania na podstawie art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy miałby nie złożyć sprawozdania, zasadą jest składanie przez przedsiębiorcę sprawozdania. Obowiązek sprawozdawczy wynika z samego prawa, a nałożenie sankcji jest bezpośrednią konsekwencją wykładni normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Brak złożenia przez przedsiębiorcę sprawozdania w ustawowym terminie powoduje, że gmina nie może złożyć swojego sprawozdania w sposób prawidłowy, gdyż nie dysponuje pełnymi informacjami, w jakim zakresie przedsiębiorca prowadził działalność, nie jest też możliwe m.in. wyliczenie poziomów recyklingu, poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Poprzez powyższe sama gmina (miasto) naraża się na sankcje, o których mowa w art. 9z u.c.p.g. W takim przypadku sprawozdania są jedynym źródłem informacji, co do ilości odebranych odpadów. Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę jej sprawozdania w zgodzie z powołanym wyżej przepisem u.c.p.g. Odnosząc się do wniosku spółki o zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do sprawozdania za II półrocze 2018 r., którego spółka w ogóle nie złożyła. W tej sytuacji waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Ponadto organ I instancji zasadnie ocenił brak możliwości zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Kolegium z [...] września 2022 r. stała się przedmiotem skargi spółki do WSA w Łodzi. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 9n oraz art. 9n ust. 1, 2 i 6, w zw. z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 40 § 1, art. 45, art. 46, art. 77 § 1; art. 80, art. 189f § pkt 1, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 68 § o.p. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty, w tym przemawiające zarówno za zastosowaniem art. 189f k.p.a jak i przedawnieniem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 23 maja 2023 r. WSA w Łodzi wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu zacytował brzmienie art. 45 k.p.a. i wyjaśnił, że przez osobę upoważnioną do odbioru pisma należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję została regulaminowo lub tylko zwyczajowo uprawniona do odbierania korespondencji przesyłanej do siedziby adresata. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję Burmistrza zaadresowana była na spółkę a z potwierdzenia odbioru jednoznacznie wynika, że przesyłkę doręczono skarżącej [...] czerwca 2022 r., o czym świadczy pieczątka spółki znajdująca się na potwierdzeniu. Osoba która potwierdziła doręczenie decyzji odbierała także pozostałą korespondencję kierowaną w sprawie do skarżącej. Jeśli więc doszło do doręczenia decyzji w siedzibie organu do rąk uprawnionej osoby reprezentującej spółkę, która odebrała decyzję pokwitowała jego odbiór, a nadto nie kwestionowała wówczas sposobu jej doręczenia, należało przyjąć, że doręczenie zostało dokonane w sposób prawidłowy. Taki sposób doręczenia nie ograniczał w żaden sposób uprawnień skarżącej, nie uniemożliwiał jej zapoznania się z treścią wydanego przez organ rozstrzygnięcia, czy też wniesienia środka odwoławczego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 45 i 46 k.p.a. jest pozbawiony podstaw. Odnosząc się natomiast do najdalej idącego zarzutu skargi, co do przedawnienia możliwości nałożenia przedmiotowej kary Sąd I instancji przypomniał, że w myśl art. 9zf u.p.c.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej również "o.p"), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W tym miejscu Sąd I instancji zacytował art. 68 § 1 i 2 pkt 1 o.p. i podał, że wymóg zachowania 5 letniego terminu dla ustalenia zobowiązania podatkowego powstającego na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. dotyczy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy zauważyć, że odmiennie niż w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, przy zobowiązaniach o charakterze ustalającym, decydujące znaczenie ma fakt wydania decyzji przez organ podatkowy pierwszej instancji. Z tym bowiem momentem powstaje zobowiązanie podatkowe, a późniejsze rozstrzygnięcie nie wpływa na jego istotę. Do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji konstytutywnej, a więc tworzącej to zobowiązanie, niezbędne jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia, w tym przypadku pięcioletniego. Zdaniem WSA w Łodzi z akt sprawy wynika, że termin na realizację obowiązku wynikającego z 9n ust. 2 u.c.p.g. za II półrocze 2018 r. upływał 31 stycznia 2019 r., a za I półrocze 2019 r. 31 lipca 2019 r. W żadnym z tych terminów spółka nie złożyła wymaganego prawem sprawozdania. Wobec tego sprawie zastosowanie miał 5 letni termin, wynikający z treści art. 68 § 2 o.p. Zatem skoro spółka nie złożyła w ogóle sprawozdania za II półrocze 2018 r., zaś ustawowy termin mijał 31 stycznia 2019 r. oraz strona nadała sprawozdanie za I półrocze 2019 r. [...] sierpnia 2019 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, a ustawowy termin mijał 31 lipca 2019 r. to wobec doręczenia decyzji organu I instancji [...] czerwca 2022 r. przedawnienie spornej kary pieniężnej nie nastąpiło. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 68 o.p. jest bezpodstawny. W ocenie Sądu I instancji kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia stało się ustalenie stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem spółki skoro w dacie wydawania decyzji przez organy administracji nie istniał już obowiązek składania sprawozdań półrocznych, to tym samym nie było podstaw do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., gdyż przepis ten odwołuje się bezpośrednio do aktualnego brzmienia przepisu art. 9n u.c.p.g. Należało zatem stosować ustawę obowiązującą w dniu wydania decyzji, zgodnie z art. 189c k.p.a. Przepis art. 189c k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W tym miejscu WSA w Łodzi wskazał, iż istotnie w sprawie wystąpiła sytuacja, w której w okresie sprawozdawczym (w 2018 - 2019 r.) obowiązywały przepisy u.c.p.g. nakładające obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych i ich przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyły. W dniu 13 sierpnia 2019 r., a więc po upływie okresu za który powinno być sporządzone i złożone przez skarżącą spółkę sprawozdanie za II półrocze 2018 r. i I półrocze 2019 r., weszły w życie zmiany do u.c.p.g. wprowadzone mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Przy czym nowelizacja ustawy nie odniosła się do kwestii intertemporalnych, a więc Kolegium słusznie uznało, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. WSA w Łodzi stwierdził, że skoro zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają to zasada ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powstało i zakończyło się bowiem przed wejściem w życie nowelizacji. Zdarzeniem tym był niedopełniony przez skarżącą obowiązek złożenia sprawozdania za II półrocze 2018 r. oraz I półrocze 2019 r. Termin wykonania tych obowiązku upływał odpowiednio 31 stycznia 2019 r. oraz 31 lipca 2019 r. i od tych dat organ powinien był liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w okresie dotyczącym okresu sprawozdawczego za sporne okresy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był zobowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Według ww. przepisu sprawozdanie winno być przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Jednoczenie w sytuacji gdy podmiot w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zobowiązany był przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Obowiązek sprawozdawczy takiego podmiotu wynika wprost z art. 9n ust. 6 u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Na mocy tego przepisu obowiązek składania sprawozdań odnosi się zarówno do podmiotu, który faktycznie odbiera na terenie gminy w danym półroczu odpady od właścicieli nieruchomości, jak i podmiotu, który tego nie czyni, choć jest wpisany do rejestru działalności regulowanej. Przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że obowiązek sprawozdawczy aktualizuje się już z momentem wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i pozostaje aktualny do jego wykreślenia. Dlatego też dla powstania tego obowiązku nie jest istotny sam braku aktywności gospodarczej, gdyż to wpis do rejestru skutkuje uznaniem przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne. W konsekwencji ustawodawca unormował sytuację prawną przedsiębiorcy, który będąc wpisanym do rejestru w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działalności tej w danym półroczu nie podjął, przewidując nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przekazania właściwemu organowi w określonym terminie sprawozdania zerowego, jak i sankcjonując jego niewypełnienie. Zdaniem Sądu I instancji przyjąć zatem należy, że z przedstawionych regulacji wynika, iż każdy podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć chociażby sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Ponadto z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzenia sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Wobec tego okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego. WSA w Łodzi wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka w spornym okresie była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Według Sądu I instancji za gołosłowne uznać zatem należy, że spółka złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu na złożenie takiego wniosku, a z przeprowadzonej przez organ weryfikacji dziennika korespondencji wynika, że taki wniosek do Urzędu Miejskiego w [...] nie wpłynął. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż skarżąca spółka, tak jak każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, miała obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierała. Podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do ust. 6 art. 9n u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie zerowe. Takie rozwiązanie miało służyć realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z kolei odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania przepisu art. 189f k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5.u.c.p.g. WSA w Łodzi wyjaśnił, że w uchwale z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały zauważono, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d u.c.p.g. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w u.c.p.g. nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w jego stosowaniu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Reasumując Sądu I instancji przyjął, że przepis art. 189f k.p.a. ma zastosowanie także do kary biegnącej, gdyż okoliczność, że kara ma charakter biegnący nie uzasadnia stanowiska, iż każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku stanowi odrębny delikt administracyjny. Nie ma też żadnego uzasadnienia aby dokonywać swoistego rozczłonkowania stanu bezprawia polegającego na niewypełnieniu obowiązku na delikty administracyjne jednodniowe. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że w przypadku II półrocza 2018 r. spółka nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skoro nie złożyła spornego sprawozdania. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa we wspomnianym przepisie. Natomiast co do okresu I półrocza 2019 r. organ I instancji, pomimo częściowo błędnego poglądu o braku możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku złożenia sprawozdania po terminie i związanej z tym kary biegnącej, w istocie odniósł się do możliwości jego zastosowania w kontekście wskazywanych przez stronę okoliczności i doszedł do słusznego zdaniem WSA w Łodzi przekonania, że spółka nie przedstawiła okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Zaznaczył, że spółka nie wskazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności, a podnoszona przez spółkę okoliczność złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru nie została poparta żadnymi dowodami. Dodatkowo Burmistrz słusznie zauważył, że spółka nie wywiązywała się z obowiązku składania sprawozdania za inne okresy. Argumentację tę zasadnie podzieliło Kolegium, a ostatecznie zaakceptował ją również Sąd I instancji. Do odstąpienia od wymierzenia kary może bowiem dojść tylko wówczas, gdy podmiot wykaże, że niezłożenie w terminie wymaganego sprawozdania nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Za takie nie mogą być uznane wskazywane przez spółkę okoliczności, nie wynikają one też z akt sprawy. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń faktycznych organ miał podstawy prawne do nałożenia kary, a przepisy nie przewidują możliwości jej miarkowania. W myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. kara pieniężna za nieprzekazanie sprawozdania w terminie wynosi 100 zł, za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Wobec tego, że sprawozdanie za II półrocze 2018 r. nie zostało przez spółkę złożone, a za I półrocze 2019 r. spółka złożyła je z 7 dniowym opóźnieniem zasadne, w ocenie WSA w Łodzi, było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji Burmistrza. Przy czym Sąd I instancji uznał prawidłowość ustaleń organów orzekających w sprawie w przedmiocie niewykonania przez spółkę ustawowych obowiązków w zakresie sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego były wystarczające do załatwienia sprawy. Jednocześnie WSA w Łodzi nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i wskazał, że organy nie miały obowiązku poszukiwania innych, niż wskazane przez spółkę, powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, a organy dokonały dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia również wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Pismem z 26 lipca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając w całości powyższy wyrok, któremu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: a. przez błędną wykładnię art. 9n ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że sformułowanie zawarte w normie prawnej "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" dotyczy również podmiotu zarejestrowanego, faktycznie nie odbierał odpadów; b. przez niewłaściwe zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n u.c.p.g. poprzez uznanie, że karze pieniężnej podlega również podmiot zarejestrowany, który faktycznie nie odbierał odpadów; c, przez niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie art. 68 § 2 pkt 1 zamiast art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2651), co doprowadziło do zastosowania 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania zamiast właściwego 3-letniego terminu przedawnienia. 2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 133 §1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez nieuwzględnienie skargi, chociaż organy administracyjne naruszyły przepisy postępowaniu formułujące zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zupełności postępowania dowodowego oraz zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez nałożenie kary administracyjnej bez zbadania okoliczności, czy Skarżący został wpisany do rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 a §1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, chociaż organy administracyjne nie zastosowały zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony przy dokonywaniu wykładni art. 9n u.c.p.g.; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, chociaż organ administracyjny I instancji nie poinformował skarżącej o konieczności złożenia sprawozdania zerowego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.40 §1, art. 45, art. 46 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, chociaż organ administracyjny I instancji skierował swoją decyzję do osoby prawnej niebędącej stroną; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, chociaż organy administracyjne nie odstąpiły od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że przemawiały za tym przesłanki ustawowe. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie od SKO zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem z 25 maja 2026 r. skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], znak: [...], na okoliczność, że nie było przeszkód prawnych, aby organ I instancji odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189 f §1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej pozostają nierozstrzygalne wątpliwości co do treści normy prawnej (wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., III OSK 1601/25, LEX nr 3978272). Natomiast pojęcie "przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne" użyte w art. 9n oraz art. 9nb u.c.p.g. należy rozumieć w sposób jednoznaczny jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, a nie wyłącznie podmiot faktycznie wykonujący czynności odbioru odpadów. Oznacza to, że adresatem obowiązku złożenia sprawozdania z art. 9n u.c.p.g., jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., III OSK 3257/21, LEX nr 3147137, z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3510/19, LEX nr 3056215 oraz z 6 grudnia 2019 r., II OSK 234/18, LEX nr 2768178.). Obowiązek sprawozdawczy, o którym stanowi art. 9n ust. 1 u.c.p.g., jest bowiem konsekwencją statusu formalnoprawnego przedsiębiorcy, a nie faktycznego zakresu wykonywanej działalności w danym okresie sprawozdawczym. Brak rozpoczęcia działalności nie zwalnia z obowiązków wynikających z uzyskanego wpisu do rejestru, w tym z obowiązku złożenia sprawozdania, choćby tzw. sprawozdania "zerowego". W konsekwencji nie zachodziły w sprawie wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie zasady in dubio pro tributario w administracyjnym ujęciu z art. 7a § 1 k.p.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędnej wykładni art. 9nb u.c.p.g. w związku z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez przyjęcie, że przedsiębiorca, który nie wykonuje działalności polegającej na odbieraniu odpadów może ponosić konsekwencje analogicznie dotkliwe przy niezłożeniu sprawozdania jak ten, który te odpady faktycznie odbiera. Ustawodawca w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wprowadził karę pieniężną o charakterze formalnym, niezależną od stopnia "faktycznej aktywności" przedsiębiorcy. Przesłanką jej nałożenia jest samo niezłożenie sprawozdania w terminie, a nie powstanie szkody w środowisku. Brak złożenia sprawozdania w terminie stanowi delikt administracyjny niezależny od przesłanki winy przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne. Tego rodzaju konstrukcja prawna mieści się w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy i służy zapewnieniu kompletności danych niezbędnych do realizacji zadań gminy w zakresie gospodarki odpadami. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że wpis do rejestru kreuje nie tylko uprawnienie do prowadzenia działalności, lecz także związane z nim obowiązki publicznoprawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy. Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje dwa zagadnienia. Według zdania pierwszego tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według zdania drugiego, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić. Nadmienić należy, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument dotyczący informacji o podmiocie KRS [...] - [...] spłonka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], który to dokument został wygenerowany [...] kwietnia 2022 roku, a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2022 roku, a z którego wynika, że spółka ta od dnia [...] grudnia 2012 roku była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta i gminy [...], a od dnia [...] stycznia 2016 roku posiadała wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Urząd Miasta [...]. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że powyższe istotne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenie sąd oparł na dokumentach nie znajdujących się w aktach sprawy. Nie podważa powyższego ustalenia fakt podnoszony przez skarżącą spółkę, że złożyła ona w 2018 roku wniosek o wykreślenie jej z rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...]. Strona skarżąca nie przedstawiła dowodu potwierdzającego powyższą okoliczność mimo, że organ wnosił o przedłożenie takiego dokumentu, a w prowadzonym przez urząd dzienniku korespondencji nie odnotowano wpływu takiego pisma, co wykazała przeprowadzona kontrola. Powyższe pozwala przyjąć, że ustalenie dotyczące wpisania skarżącej spółki do rejestru z rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zastało ono dokonane z zachowaniem rygorów określonych w art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego podniesionego w zakresie tego ustalenia, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. dotyczącego braku poinformowania przez organ skarżącej spółki o obowiązku złożenia tzw. sprawozdania zerowego. Przepisy u.c.p.g. nie nakładają na organy powinności informowania podmiotów o obowiązku złożenia wymaganych przez tą ustawę sprawozdań. Natomiast przepis art. 9 k.p.a. dotyczy obowiązków organów administracyjnych prowadzących konkretne, uprzednio wszczęte postępowania administracyjne w konkretnej, indywidualnej sprawie. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art.145 § 1 pkt 12 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1, art. 45 i art. 46 k.p.a., których to naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w skierowaniu decyzji o wymierzeniu grzywny do osoby prawnej nie będącej stroną. Jak już wyżej wskazano, skarżąca kasacyjnie była, w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, zobowiązana do złożenia tzw. sprawozdania zerowego na podstawie art. 9n ust. 1 u.c.p.g., a brak wywiązania się z tego obowiązku skutkował nałożeniem na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 68 § 2 pkt 1 zamiast art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 toku Ordynacji podatkowej (dalej o.p.). Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie termin przedawnienia 3-letni, a nie jak błędnie przyjęły organy oraz Sąd I instancji termin 5-letni. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w pełni stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Stosownie do treści art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie zaś z art. 68 § 2 pkt 1 o.p., jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Wymóg zachowania 5-letniego terminu dla ustalenia zobowiązania podatkowego powstającego na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. dotyczy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy zauważyć, że odmiennie niż w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, przy zobowiązaniach o charakterze ustalającym, decydujące znaczenie ma fakt wydania decyzji przez organ podatkowy pierwszej instancji. Z tym bowiem momentem powstaje zobowiązanie podatkowe, a późniejsze rozstrzygnięcie nie wpływa na jego istotę. Do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji konstytutywnej, a więc tworzącej to zobowiązanie, niezbędne jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia, w tym przypadku pięcioletniego. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że termin na realizację obowiązku wynikającego z 9n ust. 2 za II półrocze 2018 r. upływał 31 stycznia 2019 r., a za I półrocze 2019 r. z dniem 31 lipca 2019 r. w żadnym z ww. terminów spółka nie złożyła wymaganego prawem sprawozdania. Wobec tego sprawie zastosowanie miał 5-letni termin, wynikający z treści art. 68 § 2 o.p. Zatem skoro strona nie złożyła w ogóle sprawozdania za II półrocze 2018 r., zaś ustawowy termin mijał 31 stycznia 2019 r. oraz strona nadała sprawozdanie za I półrocze 2019 r. [...] sierpnia 2019 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, a ustawowy termin mijał 31 lipca 2019 r. to wobec doręczenia decyzji organu pierwszej instancji [...] czerwca 2022 r. przedawnienie spornej kary pieniężnej nie nastąpiło. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 68 o.p. jest bezpodstawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Przepis art. 189f k.p.a. ma charakter fakultatywny, a jego zastosowanie zależy od oceny organu, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zachodzi znikoma waga naruszenia prawa lub czy przemawia za tym interes publiczny. Obowiązek sprawozdawczy ma charakter cykliczny i systemowy, a jego realizacja nie jest nadmiernie uciążliwa, nawet dla przedsiębiorcy, który faktycznie nie rozpoczął działalności. Sama okoliczność, że spółka nie odbierała odpadów, nie stanowi wystarczającej przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Nie stanowi także usprawiedliwienia dla strony fakt braku wezwania ze strony organu do złożenia wymaganego sprawozdania. Jak bowiem wyżej już wskazano przepisy u.c.p.g. takiego obowiązku na organy nie nakładają. Należy mieć jednak przede wszystkim na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (w:) M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Nie można mówić o nieznacznym naruszeniu prawa jak stwierdził zasadnie organ odwoławczy skoro sprawozdanie za II półrocze 2018 roku spółka w ogóle nie złożyła, natomiast sprawozdanie za I półrocze 2019 roku zostało złożone 7 dni po upływie ustawowego terminu. Nadto z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że skarżąca spółka nie złożyła wymaganego sprawozdania zerowego także za II półrocze 2016 roku, I i II półrocze 2017 roku oraz za I i II półrocze 2018 roku. Natomiast w kolejnych okresach spółka przedkładała wymagane sprawozdanie z opóźnieniem. Powyższe okoliczności świadczą, że braku spełnienia obowiązku złożenia przez skarżącą spółkę tzw. sprawozdania zerowego przez kilka lat. Nie można w takiej sytuacji mówić o znikomej wadze naruszenia prawa. Dodatkowo w toku postępowania, jak i w odwołaniu, spółka nie wskazała żadnych argumentów, z których wynikałoby, że opóźnienie nie powstało z jej winy. Przeciwnie, spółka główny ciężar swojej argumentacji oparła na braku faktycznego odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie kwestionowali możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów działu IVA k.p.a., na co zdaje się wskazywać autor skargi kasacyjnej przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy wyjaśnił, z jakich powodów nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a Sąd I instancji w granicach przyznanych mu kompetencji to stanowisko podzielił. Nie może stanowić podstawy zmiany powyższej oceny podnoszona w piśmie z dnia [...] maja 2026 roku zatytułowanym wniosek o przeprowadzenie dowodu okoliczność, że decyzją z dnia [...] grudnia 2023 roku Burmistrz Miasta [...] odstąpił od nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania zerowego za 2019 i 2020 rok. Przede wszystkim sprawozdania za wskazane lata złożyła - za 2019 rok z 45 dniowym opóźnieniem, a za 2020 rok z 2-dniowym opóźnieniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.ps.a. do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wspomnianej wyżej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 roku w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za brak złożenia w ustawowym terminie sprawozdań zerowych, albowiem decyzja ta dotyczy innego okresu działania spółki, nie dotyczy okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.