III OSK 2311/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 listopada 2023 r. nr 91/2023/KUZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/24, oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej "Fundacja" lub "skarżąca") na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes PGWWP") z dnia 27 listopada 2023 r., nr 91/2023/KUZ, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 3 lipca 2023 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynął wniosek Fundacji o wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor RZGW") z dnia 1 czerwca 2020 r., znak GL.RUZ.421.220.2019.AT/TS, oraz dopuszczenie organizacji do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku Fundacja wskazała w szczególności na katastrofę ekologiczną na rzece [...] latem 2022 r. Dyrektor RZGW postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. odmówił Fundacji wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia wydanego [...] Węglowej S.A. (w ramach prowadzonej działalności na terenie [...] w K.) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód dołowych z [...], decyzją Dyrektora RZGW z dnia 1 czerwca 2020 r. – wskazując, że w odniesieniu do złożonego wniosku nie ma zastosowania art. 31 k.p.a., a Fundacja nie posiada przymiotu strony, by móc zainicjować postępowanie. Na skutek wniesionego przez Fundację zażalenia Prezes PGWWP wydał postanowienie z dnia 27 listopada 2023 r., nr 91/2023/KUZ, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora RZGW z dnia 2 sierpnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes PGWWP powołał art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Dz.U.UE.L.2005.124.4, dalej "Konwencja z Aarhus"), zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r., w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.UE L z dnia 17 maja 2005 r., dalej "Decyzja Rady 2005/370/WE") – i wskazał, że obecne brzmienie art. 402 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, dalej "p.w.") nie wyklucza udziału organizacji ochrony środowiska jako strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zważywszy na art. 402 ust. 2 p.w. organizacji ekologicznej, powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, służy prawo do wniesienia odwołania od pozwolenia wodnoprawnego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy zatem na prawach strony, zapewniona jest więc kontrola pozwolenia wodnoprawnego pod kątem zgodności z warunkami ustalonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i zapewnione jest prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu art. 402 ust. 2 p.w. niweluje obowiązujący do 2021 r. wyłączny, rygorystyczny zakaz ingerencji organizacji społecznych w postępowania toczące się na podstawie p.w. i wdraża art. 9 Konwencji z Aarhus. Art. 402 ust. 2 p.w., zdaniem organu, odnosi się nie tylko do postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ale także do postępowań dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym zastosowanie ma również w postępowaniach w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Także w tego rodzaju postępowaniach zapewniona została kontrola pod kątem zgodności z warunkami ustalonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ zaznaczył, że wyrażane dotychczas w judykaturze stanowisko, na które Fundacja powołuje się w zażaleniu, powstało na gruncie spraw opartych na stanie prawnym obowiązującym do maja 2021 r., tj. sprzed nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i niektórych innych ustaw z dnia 30 marca 2021 r., którą w p.w. wprowadzono zmiany mające na celu zapewnienie organizacjom pozarządowym możliwości wniesienia odwołania i skargi do sądu od decyzji w sprawie pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie, w świetle znowelizowanych przepisów, kształtować zaczyna się nowa linia orzecznicza sądów administracyjnych aprobująca zaprezentowane stanowisko Prezesa PGWWP. Zdaniem organu, w odniesieniu do pierwszoinstancyjnego postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego – niezależnie od jego przedmiotu – na mocy art. 402 ust. 1 p.w. wyłączona jest możliwość zarówno inicjowania takiego postępowania, jak i uczestnictwa w nim organizacji społecznych. Dalej Prezes PGWWP wskazał, że w myśl art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej "RDW") Państwa Członkowskie zachęcają społeczeństwa do aktywnego udziału w procesie prawotwórczym odnoszącym się różnych aspektów gospodarki wodnej, co jednak nie uzasadnia udziału społecznego w sprawach indywidualnych. W opinii Prezesa PGWWP niezależnie zatem od kwalifikacji przedsięwzięcia, z którym związane jest pozwolenie wodnoprawne, o ograniczenie którego w przedmiotowej sprawie wniosła Fundacja – w stosunku do jej wniosku o wszczęcie postępowania zastosowanie znajdzie art. 402 ust. 1 p.w., wyłączający stosowanie art. 31 k.p.a. Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. Fundacja złożyła skargę do WSA w Warszawie na postanowienie Prezesa PGWWP z dnia 29 listopada 2023 r. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 402 ust. 1 p.w. w zw. z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej "Karta Praw Podstawowych") i w zw. z art. 14 ust. 1 RDW w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja RP") poprzez zastosowanie sprzecznego z prawem międzynarodowym przepisu prawa polskiego i odmowę wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o zwrócenie się, na podstawie art. 267 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE"), z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym zgodności art. 402 ust. 1 i 2 p.w. z art. 14 ust. 1 RDW oraz art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 27 maja 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał za nietrafny argument dotyczący założenia prostej, bezpośredniej i niewątpliwej korelacji między wydanym pozwoleniem a katastrofą na [...]. Zależności takiej nie można bowiem wyprowadzić już choćby z tego powodu, że beneficjent kwestionowanego pozwolenia nie jest jedynym podmiotem działającym na tej podstawie, a nadto sama skarżąca wskazuje na aspekt awarii, a więc sytuacji spowodowanej czynnikiem co do zasady nieprzewidzianym, niezałożonym i nieplanowanym w pozwoleniu na działanie kopalni. Przyczyny, które mogły spowodować katastrofę, podlegają wyjaśnieniu w innych postępowaniach niż administracyjne, w tym w procedurze karnej. WSA w Warszawie zacytował treść przepisów art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych, art. 14 ust. 1 RDW, a także przedstawił ewolucję brzmienia art. 402 p.w. Zdaniem Sądu I instancji, obecne brzmienie art. 402 p.w. nie jest sprzeczne z przepisami art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych ani art. 14 ust. 1 RDW. Co do zasady kwestie środowiskowe w procedurze wydawania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, rozstrzygane są na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia. Art. 402 ust. 2 p.w. oraz 86g ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś") zapewniają organizacji ekologicznej zarówno prawo wniesienia odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego na decyzję o zezwoleniu na planowaną przez inwestora inwestycję w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. Nie jest to sprzeczne z Konwencją z Aarhus, gdyż dotyczy ona zapewnienia udziału społeczeństwa jedynie na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Wprowadzone nowelą rozwiązanie zapewnia udział społeczeństwa w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wystarczające jest przy tym rozwiązanie, że udział ten dotyczy postępowania odwoławczego (wniesienia odwołania), a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus stanowi bowiem jedynie o dostępie do administracyjnej i sądowej procedury, nie precyzując na jakim etapie ma ono nastąpić. Podobnie dostępu do sądowej procedury wymaga art. 47 zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych. Skoro zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesiono przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, zasadne było, na podstawie art. 402 ust. 1 p.w. wyłączającego stosowanie przepisów art. 31 k.p.a., odmówienie takiego dopuszczenia, jako że udział ten jest możliwy, ale jedynie na etapie wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. WSA w Warszawie, mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 RDW oraz powołany w zażaleniu i skardze wyrok TSUE (C-664/15), zaznaczył, że brak jest istnienia po stronie organów państwa obowiązku zapewnienia organizacji społecznej udziału w całym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na inwestycję, a wystarczające oraz spełniające cele i wartości Konwencji z Aarhus, a także powołanej dyrektywy jest zapewnienie organizacji społecznej udziału w postępowaniu administracyjnym przez możliwość wniesienia odwołania od takiego zezwolenia, a następnie – skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus uzależnia zapewnienie dostępu do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia prawa krajowego w dziedzinie środowiska od ich określenia w prawie krajowym. Dostęp do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, zależy więc wprost od prawa krajowego. Według TSUE art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus jest pozbawiony bezpośredniej skuteczności na gruncie prawa Unii. Jednakże zadaniem sądu krajowego jest dokonanie wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 tej Konwencji, jak również z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii. WSA w Warszawie nie zgodził się z wywiedzioną w skardze tezą, że pierwsza możliwość kontroli pozwolenia na podstawie szerokiej wykładni art. 402 ust. 2 p.w. zaistniałaby najprawdopodobniej w 2026 r., jeśli podmiot korzystający z pozwolenia wodnoprawnego złoży wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia, gdyż do tego czasu nie ma żadnego środka prawnego pozwalającego na weryfikację przedmiotowego pozwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, takie twierdzenie skarżącej nie uwzględnia systematyki prawa, w tym nie tylko gałęzi prawa administracyjnego. Pozostając jednak w obszarze tego ostatniego teza ta nie uwzględnia szeregu postępowań, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia, postępowania wznowieniowego, czy postępowania o zmianę pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie z tego też powodu propozycja pytania prawnego nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ponadto pytanie to zostało wadliwie sformułowane, ponieważ bierność organu, w tym w postępowaniach wszczynanych z urzędu, podlega zaskarżeniu również niebezpośrednio, czemu służą różne instrumenty prawne, w tym wstąpienie prokuratora (do którego Fundacja mogła się zwrócić) do postępowania administracyjnego, jak również skargi i wnioski z działu VIII k.p.a. Stąd, według Sądu I instancji, pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut braku innych instrumentów kwestionowania decyzji, których nie poprzedza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji wskazał na art. 182 k.p.a., art. 183 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 184 § 1 k.p.a. i podkreślił, że wobec tego, iż działania prokuratora powinny być wyrażeniem zasady praworządności, a zatem zasady realizującej interes publiczny – to istnieje zbieżność między z celami Fundacji mającej na względzie interes społeczny w aspekcie ochrony środowiska. W ocenie Sądu I instancji, zarówno zbieżność ochrony środowiska z celem publicznym, jak i zasada praworządności oraz bezwarunkowa możliwość udziału prokuratora w postępowaniu, niezależnie od możliwości skorzystania z narzędzi w postaci skarg i wniosków, powodują, iż zapewniona jest ochrona środowiska poprzez możliwość kwestionowania pozwoleń i innych decyzji niepoprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nie wykazała jednak, że wystąpiła do prokuratora o wstąpienie do postępowania. Przeciwnie podała argumentację o braku instrumentów prawnych. Według WSA w Warszawie zestawienie i ważenie wartości (kontrola społeczna i uniknięcie szkody w interesie Państwa) przy rozważaniu dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie zakłada, że udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Nawet jednak w przypadku dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie. Z kolei prawo udziału czy prawo dostępu do informacji środowiskowych nie jest absolutne. W kwestii tej Sąd I instancji zaakcentował, że dopuszczalne wyjątki od zasady udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie są przewidziane w art. 4 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE L z 2003 r. Nr 41, str. 26), a także w art. 4 ust. 3 i 4 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji. Co do zasady wyjątki te pokrywają się z wyjątkami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji o środowisku (art. 16 ust. 1). Zarówno zatem prawo rodzime, jak i międzynarodowe, a nadto unijne nie absolutyzuje procesowej pozycji stowarzyszeń i innych podmiotów. Kolejnym argumentem wspierającym tezę o prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest instytucja odwołania. Ta normatywna konstrukcja zakłada ponowne orzekanie w sprawie i powtórną jej analizę z dopuszczeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na zasadzie 136 k.p.a. Stowarzyszenia biorące udział w postępowaniu nie są więc pozbawione rzeczywistego wpływu na rozstrzygnięcie posiadając pełny dostęp do merytorycznego postępowania i czyniąc wystarczającą realizację akcentowanych przez skarżącą zasad. Ani Konwencja z Aarhus, ani inne przywołane przez skarżącą przepisy nie wymagają retrospektywnego wzruszania uprzednio wydanych decyzji. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. wywiodła Fundacja (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni art. 402 ust. 1 i 2 p.w. w zw. z art. 86g ust. 1, 2 i 5 i art. 72 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 3 i 4 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz w zw. z art. 14 ust. 1 RDW w zw. z art. 9 i 91 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że art. 402 p.w. poprzez dodanie do tego przepisu ust. 2 odnoszącego się do art. 86g u.i.o.ś. i tym samym umożliwienie wniesienia odwołania od zgody wodnoprawnej poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w pełni wdraża postanowienia Konwencji z Aarhus, Karty Praw Podstawowych oraz RDW w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, podczas gdy przepis ten wciąż nie jest w pełni zgodny z prawem międzynarodowym i jako taki nie powinien być zastosowany, a w jego miejsce zastosowanie powinien mieć art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. błędnej wykładni art. 182, art. 183 § 1 i 2 i art. 184 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 2 pkt 4 i 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus poprzez przyjęcie, że możliwość udziału prokuratora w postępowaniu gwarantuje ochronę interesu społecznego oraz dostęp dla społeczeństwa do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania – a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie dodatkowo wniosła o zwrócenie się, na podstawie art. 267 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 ze zm.), do TSUE z pytaniem prejudyncjalnym dotyczącym zgodności art. 402 ust. 1 i 2 p.w. z art. 14 ust. 1 RDW oraz art. 9 ust. 9 Konwencji z Aarhus. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Z kolei art. 47 zdanie pierwsze Karty Praw Podstawowych stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. W myśl art. 14 ust. 1 RDW Państwa Członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu niniejszej dyrektywy, w szczególności w opracowywaniu, przeglądzie i uaktualnianiu planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., C-664/15, TSUE orzekł, że: 1) Artykuł 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r., w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że prawidłowo utworzona i działająca zgodnie z wymogami przewidzianymi w prawie krajowym organizacja ochrony środowiska powinna mieć możliwość zakwestionowania przed sądem decyzji udzielającej pozwolenia na przedsięwzięcie, które może być sprzeczne z nałożonym w art. 4 dyrektywy 2000/60 obowiązkiem zapobiegania pogarszaniu się stanu części wód w art. 4 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej; 2) Przepisy art. 9 ust. 3 tej konwencji, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w związku z art. 47 karty oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one krajowym przepisom proceduralnym, które wykluczają w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym organizacje ochrony środowiska z prawa udziału jako stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wdrażającym dyrektywę 2000/60 i które ograniczają prawo do wniesienia skargi na decyzje wydane w takim postępowaniu jedynie do osób posiadających ten status; 3) Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający istotnych okoliczności faktycznych i właściwych przepisów prawa krajowego art. 9 ust. 3 i 4 wspomnianej konwencji, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się nałożeniu w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym na organizację ochrony środowiska reguły prekluzyjnej przewidzianej w krajowych przepisach proceduralnych, na podstawie której dana osoba traci status strony postępowania i w konsekwencji nie może wnieść skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu, jeżeli nie podniosła zarzutów w odpowiednim czasie już w postępowaniu administracyjnym, a najpóźniej na ustnym etapie tego postępowania. W wyroku z dnia 26 lipca 2022 r., III OSK 5894/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus uzależnia zapewnienie dostępu do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska – od ich określenia w prawie krajowym. Dostęp do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, zależy wprost od prawa krajowego, a nie w oderwaniu (niezależnie) od prawa krajowego". W tymże wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości (wrażone w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., C-240/09), w myśl którego: "Artykuł 9 ust. 3 konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r., jest pozbawiony bezpośredniej skuteczności na gruncie prawa Unii. Zadaniem sądu krajowego jest jednak dokonanie – w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe – wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 tejże konwencji, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska (...) zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska". "Normy Konwencji z Aarhus są sformułowane bardzo ogólnie i zasadniczo wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały, co pozbawia przepisy Konwencji bezpośredniej skuteczności. Realizacja obowiązków wynikających z Konwencji nastąpiła m.in. w p.o.ś., w związku z czym ustawodawca nie wykluczył możliwości udziału organizacji ekologicznej w postępowaniach dotyczących pozwolenia zintegrowanego, ale ograniczył ich udział, dopuszczając taką możliwość jedynie w postępowaniach określonego rodzaju (...). Ponadto Konwencja z Arhus nie przyznaje organizacjom społecznym absolutnego, niczym nieograniczonego uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska" (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., III OSK 4009/21; wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., III OSK 2181/21). Z kolei w postanowieniu z dnia 2 lipca 2024 r., II OZ 323/24, Naczelny Sąd Administracyjny – wyjaśniając znaczenie art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus – wskazał, że: "Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że prawidłowo utworzona i działająca zgodnie z wymogami przewidzianymi w prawie krajowym organizacja ochrony środowiska powinna mieć możliwość zakwestionowania przed sądem decyzji, która wpływa na pogorszenie stanu środowiska. Niemniej w Konwencji zamieszczono gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego (cyt. art. 7 Konwencji: "zakres podmiotowy udziału społeczeństwa określi właściwa władza publiczna, biorąc pod uwagę cele niniejszej Konwencji"). I tak, posiadaczami praw przewidzianych w art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus są "członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym (...). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego »Konwencja nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego« (zob. J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 99)". Wcześniej podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w postanowieniu z dnia 21 lipca 2022 r., III OSK 1513/22. Art. 402 p.w. w pierwotnym brzmieniu nie dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne i stanowił kategoryczną regułę, w myśl której "w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym do tego brzmienia przepisu, zaprezentowany został pogląd, że: "Przy ocenie dopuszczalności zastosowania art. 31 k.p.a. w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (i szerzej zgody wodnoprawnej) na podstawie przepisów p.w. należy odstąpić od stosowania art. 402 p.w. jako przepisu prawa krajowego sprzecznego z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus (...). Przewidziane w art. 402 p.w. wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych o wydanie zgody wodnoprawnej nie wywołuje w tej sytuacji skutku" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., IV SA/Wa 1248/19, oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 3140/21; por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., III SA/Po 1214/21, oraz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., III OSK 1276/22). W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) w art. 402 p.w. dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Do postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W uzasadnieniu projektu wspomnianej nowelizacji (druk sejmowy nr 939) zamieszczono następujące wyjaśnienie: "Konieczna jest ingerencja w przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (art. 15 projektu), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 17 projektu), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (art. 20 projektu). Ze względu na ograniczenia w tych ustawach w zakresie stosowania przepisów dotyczących organizacji społecznych (mowa tutaj o ograniczeniu w art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, wyłączeniu stosowania art. 31 k.p.a. w art. 170 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 402 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne) zidentyfikowano wątpliwości co do możliwości praktycznego korzystania z uprawnień wprowadzanych regulacją projektowanego art. 86g ustawy ooś (mianowicie wnoszenia przez organizacje ekologiczne odwołań i skarg decyzji następczych wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ooś z uwagi na ich niezgodność z postanowieniami decyzji środowiskowej). Wobec tego w zakresie omawianych przepisów ww. ustaw wprowadzono zastrzeżenie, że organizacjom ekologicznym będzie przysługiwać uprawnienie, o którym mowa w projektowanym art. 86g ustawy ooś. Proponowany zabieg legislacyjny wyeliminuje wątpliwości w zakresie możliwości korzystania przez organizacje ekologiczne z uprawnień nadawanych w art. 1 projektu ustawy, co jest niezmiernie istotne z punktu widzenia właściwej transpozycji dyrektywy EIA. Odesłania do pozostałych regulacji, tj. art. 72 ust. 6 i 6a, art. 86f ust. 6 i art. 86h ustawy ooś, wprowadzono analogicznie jak wyżej. Odesłania nie wpływają na regulacje przedmiotowych ustaw, z wyłączeniem obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów wprowadzonych projektem ustawy w art. 1 do ustawy ooś". Analizując przedmiotowe rozwiązanie normatywne przez pryzmat przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej, w szczególności art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhaus, zauważyć przede wszystkim trzeba, że statuuje ono prawo organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych. Granice tego prawa determinują ograniczenia trojakiego rodzaju: 1) ograniczenie podmiotowe, które wynika z ustanowienia określonych wymagań co do samej organizacji ekologicznej i polega na uczynieniu beneficjentem prawa tylko "organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycji" (art. 86g ust. 1 u.i.o.ś.); 2) ograniczenie przedmiotowe, które wynika z nawiązania do określonej kategorii zgód wodnoprawnych i polega na powiązaniu prawa ze zgodą wodnoprawną "poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa" (art. 402 ust. 2 p.w., art. 86g ust. 1 u.i.o.ś.); 3) ograniczenie funkcjonalne, które wynika z przyznania organizacjom społecznym tylko określonych uprawnień procesowych – uprawnienia do wniesienia odwołania i uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym oraz uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oznaczonym zakresie (art. 86g ust. 1, 2 i 5 u.i.o.ś.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane ograniczenia prawa organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie są sprzeczne z przepisami powołanymi w zarzutach skargi kasacyjnej, w tym art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus – przeciwnie, korelują one z dotychczasowymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie co do wykładni tych przepisów. Wszak akcentuje się w szczególności to, że prawo organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska nie może być ujmowane jako absolutne i niczym nieograniczone, a jego treścią ma być zasadniczo możność zaskarżania orzeczeń w administracyjnym toku instancji lub możność wniesienia skargi do sądu. Wspomniane poglądy nie wskazują na konieczność generalnego zapewnienia organizacjom ekologicznym możliwości udziału w całym postępowaniu administracyjnym tudzież możliwości inicjowania postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości również ograniczenie przedmiotowe prawa organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu i powiązanie go ze zgodą wodnoprawną "poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa" – takie powiązanie, w istocie zasadzające się na konstrukcji odesłania, ma systemowe uzasadnienie. Nie sposób bowiem przyjąć, że prawa procesowe organizacji ekologicznych muszą rozciągać się również na zgody wodnoprawne, które nie były poprzedzone wspomnianą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem są zgodami wodnoprawnymi związanymi z przedsięwzięciami w założeniu pozbawionymi cechy znaczącego oddziaływania na środowisko. W tym kontekście wyłania się oczywiście problem prawidłowego określenia zakresu przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem pośrednio ma to wpływ na rozważane prawa procesowe organizacji ekologicznych. Jeżeli jednak wspomniany zakres byłby określony wadliwie, to należy w stosownym trybie zakwestionować i poddać ocenie – także z punktu widzenia norm wyższego rzędu – te przepisy, które o nim stanowią, a nie art. 402 ust. 2 p.w. Innymi słowy, potencjalna wadliwość przepisów określających zakres przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być podstawą do negowania prawidłowości uregulowania zawartego w art. 402 ust. 2 p.w., gdy idzie o ustanowione nim ograniczenie przedmiotowe praw procesowych organizacji ekologicznych. Powyższe rozważania świadczą już o bezzasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który – jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego – w kategoriach abstrakcyjnych traktuje o niezgodności art. 402 ust. 1 i 2 p.w. z powołanymi tam przepisami, w tym art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. Mimo to warto też nawiązać do okoliczności przedmiotowej sprawy i podkreślić, że – aby skarga kasacyjna mogła odnieść zamierzony skutek – konieczne byłoby uznanie, że aż dwa wyżej wymienione ograniczenia prawa organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych są niedopuszczalne i naruszają konwencję: zarówno ograniczenie przedmiotowe, jaki i ograniczenie funkcjonalne. Skarżąca kasacyjnie nie korzystała bowiem z uprawnień przewidzianych w art. 86g u.i.o.ś. (uprawnień do zaskarżania orzeczeń), lecz domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, a ponadto jej żądanie odnosiło się do pozwolenia wodnoprawnego, które nie było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – uznać, że ograniczenie funkcjonalne jest niedopuszczalne i że organizacje ekologiczne powinny mieć również możliwość inicjowania postępowań administracyjnych, to w niniejszej sprawie wciąż pozostawałoby aktualne organicznie przedmiotowe. Co znamienne, w argumentacji mającej przemawiać za odrzuceniem również tego ograniczenia skarżąca kasacyjnie w istocie przyznaje, że źródłem problemu jest nie tyle sam art. 402 ust. 2 p.w., ile ówczesny przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j u.i.o.ś, który – zdaniem skarżącej kasacyjnie – był wadliwy i ustanawiał niezasadne zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, potencjalna wadliwość przepisów określających zakres przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być podstawą do negowania prawidłowości uregulowania zawartego w art. 402 ust. 2 p.w. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r., II OSK 2105/23, podjęty na gruncie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). Sąd I instancji zasadnie zaznaczył, że w całokształcie okoliczności sprawy nie bez znaczenia jest to, iż – poza bezpośrednim udziałem organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym – prawo przewiduje również inne formy kontroli działań organów administracji publicznej mających wpływ na środowisko, w tym możliwość składania skarg i wniosków oraz szeroko ujętą legitymację procesową prokuratora. W rozważaniach Sądu I instancji w tej mierze, które jawią się jako uzupełniające wobec zasadniczej części obszernej argumentacji, nie sposób dopatrzyć się naruszenia prawa. Supozycja skarżącej kasacyjnie, jakoby przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia świadczyła "o całkowitym niezrozumieniu przez sąd istoty dostępu społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości" – jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw. Drugi zarzut skargi kasacyjnej również okazał się zatem chybiony i nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., II GSK 888/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.