III OSK 2282/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 139/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: SKO.DM-81/4597/146/2018 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 139/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 22 stycznia 2019 r., znak: SKO.DM-81/4597/146/2018, w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 22 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję z 4 grudnia 2018 r., znak: D.5410.I.97.2018, Burmistrza Miasta i Gminy Końskie, którą odmówiono skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazało, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej z 30 listopada 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.). Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy, bezspornie powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną. Strona zamieszkuje wraz z dwójką dzieci w lokalu mieszkalnym, którego powierzchnia użytkowa wynosi 58,70 m2, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa na trzy osoby wynosi 45 m2. Stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy dopuszczalna granica przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej, przy której przysługuje dodatek mieszkaniowy, wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego - 58,50 m2. W przypadku strony powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu bezsprzecznie przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Warunek ten nie jest w niniejszej sprawie spełniony, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 47,87 m2. Odnosząc się do wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich orzeczenia z 5 czerwca 2018 r. o stopniu niepełnosprawności L. S. - syna strony - Kolegium podniosło, że w pkt 10 tego orzeczenia nie wskazano, aby niepełnosprawny wymagał prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Podstawą powiększenia powierzchni mieszkalnej nie jest sam fakt niepełnosprawności osoby zamieszkałej w danym lokalu, ale konieczne jest zawarcie w tym orzeczeniu postanowienia o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W niniejszej sprawie brak tego wskazania w orzeczeniu powoduje, że nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy. Kolegium podniosło, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.). Z uwagi na kompetencję zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności organy właściwe w sprawach dodatków mieszkaniowych nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności, a tym samym i do samodzielnego ustalania powyższych kwestii. Nie mogła więc zostać uwzględniona załączona do odwołania "Wielospecjalistyczna ocena funkcjonowania ucznia" i opinia w niej zawarta. Kolegium dodało, że decyzja w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru uznaniowego i organy orzekające w tych sprawach są związane szczegółowymi regulacjami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowił odroczyć rozprawę do dnia 11 września 2019 r. z uwagi na chorobę pełnomocnika skarżącej. Na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sąd ten wskazał, że z informacji ze śledzenia przesyłek wynika, iż zawiadomienie dla pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy zostało dwukrotnie awizowane w dniach 26.08.2019 r. i 03.09.2019 r., po czym złożono sprawozdanie i zamknięto rozprawę. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy przez pełnomocnika skarżącej sąd odroczył ogłoszenie orzeczenia na dzień 20 września 2019 r. Na ogłoszeniu wyroku nikt się nie stawił. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą nie spełnia wyznaczonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy warunku dotyczącego powierzchni. Zdaniem sądu literalne brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy, że "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać" wskazuje, że norma ta ma charakter kategoryczny, a rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. W ocenie sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o łącznej powierzchni 58,70 m2, w którym zamieszkuje wraz z dwójką dzieci. Zgodnie z potwierdzoną przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową informacją, zawartą we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 47,87 m2. Zdaniem sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy prawidłowo zatem uznały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy. Dopuszczalna granica przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej przewidziana w pkt 1 tego przepisu wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego to maksymalnie 58,50 m2, a powierzchnia lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 58,70 m2 i przekracza powierzchnię normatywną o 0,20 m2. Sąd wskazał, że w sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50%, ale wówczas gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej całego lokalu nie przekracza 60%. Ustalona w rozpoznawanej sprawie łączna powierzchnia pokoi i kuchni lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 47,87 m2, a zatem przekracza 60% powierzchni użytkowej całego lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji trafnie Kolegium wskazało, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem w zdaniu drugim tego przepisu wyraźnie wskazano, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z tej regulacji wynika wprost, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego okoliczność faktyczną w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju ustala tylko i wyłącznie na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Natomiast określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w powyższym przepisie, będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej z jedną osobą. W rozpoznawanej sprawie w pkt 10 wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich 5 czerwca 2018 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna skarżącej L. S. brak jest wskazania, że niepełnosprawny wymaga prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Zdaniem sądu pierwszej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym "Wielospecjalistyczna ocena funkcjonowania ucznia", nie dawały podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu. Organy właściwe w zakresie dodatków mieszkaniowych nie są uprawnione do weryfikacji wiążących je orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu - zaświadczenia Koneckiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Końskich, z treści którego wynika, że powierzchnia mieszkania skarżącej została wyliczona w stanie surowym bez wypraw tynkarskich. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla skarżącej, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe zastosowanie. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej i jej pełnomocnika o terminie, - skarżąca pozbawiona została właściwej reprezentacji przez sądem administracyjnym pierwszej instancji, - nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej strona wskazuje na naruszenie przepisu art. 91 § 2 p.p.s.a. i wywodzi, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania. Nie wskazuje zatem na ziszczenie się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza pozbawienie możliwości udziału strony w istotnej części postępowania na skutek wadliwego działania sądu. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do wzięcia go pod rozwagę z urzędu. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy na termin rozprawy wyznaczony na dzień 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik z urzędu wyznaczony dla skarżącej złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy, załączając zaświadczenie lekarskie o chorobie i wskazując, że nie ma możliwości wyznaczenia substytuta. Sąd pierwszej instancji uwzględnił powyższy wniosek i odroczył rozprawę na dzień 11 września 2019 r. Na terminie rozprawy w tym dniu nie stawił się nikt. Sąd dysponował zwrotnym poświadczeniem odbioru zawiadomienia organu oraz wydrukiem Poczty Polskiej ze śledzenia przesyłki doręczanej pełnomocnikowi z urzędu, z którego wynikało, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została po raz pierwszy awizowana w dniu 26 sierpnia 2019 r., a powtórnie w dniu 3 września 2019 r. Sąd pierwszej instancji zamknął w dniu 11 września 2019 r. rozprawę i odroczył ogłoszenie wyroku na dzień 20 września 2019 r., do czego rzeczywiście doszło. W dniu ogłoszenia wyroku sąd pierwszej instancji dysponował ZPO od pełnomocnika z urzędu, z którego wynikało, że odebrał on przesyłkę zawiadamiającą go o terminie rozprawy w dniu 11 września 2019 r. Do skargi kasacyjnej dołączone zostało pisemne zaświadczenie wystawione przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową datowane na dzień 18.3.2019 r. dotyczące powierzchni lokalu. Dwukrotna awizacja przesyłki pozwalała stwierdzić, że skutek doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego (art. 73 p.p.s.a.) nastąpił w dniu 10 września 2019 r., a więc na jeden dzień przed terminem rozprawy. Wydanie w dniu 11 września 2019 r. przesyłki pełnomocnikowi skarżącej nie ma znaczenia dla prawnego skutku doręczenia przesyłki, który nastąpił w dniu 10 września 2019 r. Należy wskazać, że pomimo fikcji doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy na jeden dzień przed rozprawą, tego rodzaju okoliczność nie spełnia dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni". Mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia z nieprawidłowością zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy, co prowadziło też do uchybienia art. 109 p.p.s.a., z którego wynika, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy ani pełnomocnik, ani skarżący nie byli obecni podczas rozprawy. Skoro nieobecność strony skarżącej wynikała z nieprawidłowości zawiadomienia jej przez sąd wojewódzki o terminie rozprawy, tj. wbrew wymogom wynikającym z art. 91 § 2 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji miał obowiązek odroczenia rozprawy w dniu 11 września 2019 r. Błędnie stwierdzając prawidłowość doręczenia zawiadomień wszystkich stron o terminie rozprawy, przeprowadzając ją, a następnie zamykając ją i odraczając ogłoszenie wyroku na dzień 20 września 2019 r., dopuszczono się nieważności postępowania. Skarżąca i jej pełnomocnik ustanowiony z urzędu nie otrzymali zawiadomienia o terminie rozprawy w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 7 dni przed terminem rozprawy, i nie uczestniczyli w niej, co pozwala na stwierdzenie, że skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Ogłoszenie wyroku w terminie publikacyjnym po upływie 7 dni od zawiadomienia o terminie rozprawy w żaden sposób nie konwaliduje naruszenia ustawowego terminu wynikającego z przepisu art. 91 § 2 p.p.s.a., zawierającego gwarancję procesową, iż pomiędzy zawiadomieniem o rozprawie a jej terminem musi upłynąć termin co najmniej 7 dni. Termin ten zapewnia stronie taką organizację swoich spraw życiowych, która pozwoliłaby jej osobiście uczestniczyć w rozprawie sądowej i należyte przygotowanie się do niej. W tych okolicznościach sprawy powyższe uchybienie prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.