III OSK 2254/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W." sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/19 w sprawie ze skargi "W." sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lutego 2019 r., nr KET.050.17.2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. IV SA/Wa 930/19 po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie wydał negatywną opinię do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Z. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się spółka "W." z siedzibą w Z. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził niedopuszczalność zażalenia ww. Spółki na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w sprawie przedstawienia negatywnej opinii do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Z. Organ II instancji, po otrzymaniu zażalenia, stwierdził jego niedopuszczalność wynikającą z przesłanki podmiotowej. Organ ten stwierdził bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest stroną uprawnioną do wniesienia w niniejszej sprawie środka prawnego w postaci zażalenia. Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że brak legitymacji procesowej w niniejszej sprawie wyznaczają zarówno przepisy proceduralne, jak i te o charakterze materialnym, wskazując jednocześnie, że stroną w postępowaniu w przedmiocie zaopiniowania projektu regulaminu jest organ uchwałodawczy gminy - rada, co wynika z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rzeczą przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest natomiast opracowanie projektu regulaminu i przekazanie go właściwej radzie gminy. W ocenie organu II instancji, zażalenie w niniejszej sprawie wniósł podmiot bezsprzecznie nielegitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co obligowało ten organ do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Prezesa Wód Polskich z [...] lutego 2019 r. złożyła spółka "W." reprezentowana przez Prezesa Zarządu – P.K. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28, 29 i 135 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, wnosząc jednocześnie o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2) uznanie skarżącej spółki za stronę w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie w sprawie wydania opinii do projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętego uchwałą nr LI/656/18 Rady Miasta Z. z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zakończonego wydaniem postanowienia [...] z [...] stycznia 2019 r.; 3) skierowanie do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie zażalenia skarżącej spółki z 22 stycznia 2019 r. złożonego na postanowienie [...] z [...] stycznia 2019 r. W odpowiedzi na wniesioną skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w zw. z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez organ danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania. W świetle powyższych rozważań w sposób oczywisty nie można było przyjąć, że skarżąca spółka legitymowała się w niniejszej sprawie interesem prawnym, który błędnie wywodziła przede wszystkim z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r, poz. 1152 ze zm., dalej: ustawa). Skoro w świetle powyższych rozważań brak interesu prawnego podmiotu żalącego się miał w badanej sprawie charakter oczywisty i okoliczność ta została należycie wyjaśniona w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności wniesionego zażalenia, to nie było podstaw do uznania, że ów rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto, działając z urzędu, Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń prawa materialnego i procesowego, które powinny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej "W." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka), reprezentowana przez r.pr. I.K., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 19 ust. 1 , ust. 2, ust. 3 oraz ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019r. poz. 1437 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie. Niewłaściwość powyższego polegała na błędnym przyjęciu, iż Skarżący (przedsiębiorstwo projektujące regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków) nie jest uprawniony- legitymowany do występowania w sprawie w charakterze strony. Co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie organu administracji II instancji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 28 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż Skarżący nie może być stroną w przedmiotowej sprawie - a to rzekomo z powodu braku podstaw materialnoprawnych - na podstawie wyżej wskazanych przepisów- do uzyskania tego statusu. Powyższe będące konsekwencją błędnej wykładni przepisów materialnych, także miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż stało się podstawą oddalenia skargi na postanowienie organu administracji II instancji. Wskazane powyżej istotne uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego w znaczący sposób naruszają interes skarżącego, w tym jego interes prawny. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. 2. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 PrPostAdm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zdaniem Sądu I instancji z norm wyżej przywołanych przepisów nie można w najmniejszym stopniu wywodzić interesu prawnego przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do występowania w charakterze strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu opiniodawczym, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy wskazać, iż przepis ustawy stanowi jedynie ogólne sformułowanie, iż na treść postanowienia organu regulacyjnego służy zażalenie i w jakim terminie należy je złożyć. Treść powyższego przepisu nie ogranicza kręgu uprawnionych, ani żadnego podmiotu nie wyklucza. Warto podkreślić, że normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym jak słusznie zauważył WSA w niniejszej sprawie - dotyczące osób bezpośrednio zainteresowanych przedmiotem sprawy - należy interpretować ściśle. Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, iż takie sformułowanie Stanowi właśnie podstawę do uznania szerokiego kręgu osób uprawnionych do zajmowania stanowiska w sprawie regulaminu. Skoro dotyczy to nie tylko ich warunków życia (faktycznych) związanych z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków, ale także ich prawami - określonymi przedmiotowym regulaminem. Tego rodzaju uprawnienie - co zrozumiałe - w istotnej części dotyczy też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W analizowanym stanie faktycznym i prawnym dotyczy zatem skarżącego. Oznacza to, że regulamin dotyczy praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego. Zatem już choćby z niniejszej normy prawnej wynika wprost, że wszelkie czynności związane z regulaminem są w zakresie interesu prawnego tegoż przedsiębiorstwa. Analizując stan prawny, w tym znaczący udział Skarżącego w procesie opracowywania regulaminu, a także biorąc pod uwagę zakres jego obciążeń zarówno prawnych, jak i faktycznych , oczywistym jest, iż winien on być stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a. W analizowanym stanie prawnym - opisanym powyżej- oczywistym jest istnienie po stronie Skarżącego nie tylko interesu faktycznego (co przyznał Sąd I instancji), ale także interesu prawnego. Wskazane okoliczności i przywołane na ich poparcie przepisy dowodzą wprost na istnienie po stronie skarżącego takiego interesu. W analizowanym stanie prawnym nie może być wątpliwości, że przepisy prawa materialnego (art.19 ust.1-3 oraz ust.5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) dały podstawę prawną do wykazania istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Okoliczności niniejszej sprawy, a także przywołane powyżej argumenty i przepisy dowodzą wprost, iż zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności wniesionego zażalenia było obarczone podstawową i doniosłą wadą prawną, co skarżący jego zdaniem wykazał. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej tezy uzasadnienia wyroku WSA stwierdzić należy, iż błędnie zinterpretował on zarówno treść przepisów prawa materialnego, jak i w konsekwencji warunku uczestniczenia przez Skarżącego w niniejszym postępowaniu w charakterze strony (na podstawie art. 8 k.p.a.). W piśmie z 23 grudnia 2019 r., Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wskazać należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.). Przytaczając w podstawach kasacyjnych przepisy prawa należy pamiętać o wskazaniu aktu prawnego, którego część stanowią, a także o wskazaniu konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że w świetle art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. W art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176 p.p.s.a. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020r., I FSK 2166/18, LEX nr 3022237). Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 p.p.s.a. (przewidującego, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do literalnego powielenia części lub całości tego przepisu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej jej autorka w ogóle nie przytoczyła podstaw kasacyjnych, bo za takie nie można uznać samego wskazania art. 173 p.p.s.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej w postaci paragrafów. Jak już wywiedziono wyżej, tak duży stopień ogólności utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów p.p.s.a. Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował: art. 19 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. dalej: ustawa) oraz nie stosował także art. 28 i 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.). Wadliwość polegająca na braku zgłoszenia podstaw kasacyjnych była w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., ponieważ zażalenie w niniejszej spawie wniósł podmiot bezsprzecznie nielegitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co obligowało organ do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe w przypadku, kiedy brak legitymacji procesowej skarżącego, wynikający z nieposiadania przezeń interesu prawnego w sprawie ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka". Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny kwestii dotyczącej braku interesu prawnego Spółki do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2019 r. w sprawie przedstawienia opinii negatywnej do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasto Z. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sposób oczywisty nie można było przyjąć, że skarżąca Spółka legitymowała się w niniejszej sprawie interesem prawnym, który błędnie wywodziła przede wszystkim z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy stanowi, iż rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ustalając wykładnię ww. regulacji w kontekście oceny posiadania przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w sprawie, nie sposób pominąć treści ust. 2 art. 19 ustawy, zgodnie z którym opracowany projekt ww. regulaminu, nie później niż w terminie miesiąca od dnia jego doręczenia, organ regulacyjny opiniuje w zakresie zgodności z przepisami ustawy, co czyni w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego, uchwala rada gminy (art. 19 ust. 3 i 4 ustawy). W trafnej ocenie Sądu I instancji, przywołane powyżej przepisy w sposób jednoznaczny pozwalają przypisać interes prawny w postępowaniu opiniodawczym, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy, wyłącznie gminie. A zatem gmina, reprezentowana przez jej właściwy organ, jest podmiotem wyłącznie legitymowanym do wniesienia zażalenia na postanowienie organu regulacyjnego negatywnie opiniujące projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ma rację Sąd I instancji, że ocena taka wynika, po pierwsze z tego, że ustawodawca wyłącznie gminie przyznał kompetencję uchwałodawczą do uchwalenia ww. regulaminu, co jest konsekwencją przyjęcia w polskim systemie prawnym, że jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodzić również należy się z Sądem I instancji, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy określa wyłącznie adresatów aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którzy muszą stosować jego przepisy, co jest zresztą prostą konsekwencją faktu, iż chodzi o przepisy aktu powszechnie obowiązującego na danym terenie. Adresaci tego aktu nie są przy tym pozbawieni możliwości kontestowania zawartych w nim postanowień, a nawet prawa do jego zakwestionowania, jednak stosowne instrumenty w tym zakresie przewidują przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie sposobu interpretacji ww. przepisów ustawy, sugerowanego przez spółkę skarżącą, prowadziłoby natomiast do absurdalnego wniosku, że nie tylko przedsiębiorcom wodociągowo-kanalizacyjnym, ale także każdemu odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych przysługiwałby interes prawny w postępowaniu opiniodawczym, o którym stanowi art. 19 ust. 2 ustawy, a co za tym idzie, legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie negatywnie opiniujące projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skoro postanowienia tego aktu dotyczą także wspomnianych odbiorców. Sąd tego rodzaju wnioskowanie uważa jednak za niedopuszczalne, gdyż nie ma ono żadnych podstaw w przepisach, na jakie powołała się spółka skarżąca, ani potencjalnie w jakiejkolwiek innej regulacji materialnoprawnej. Wobec tego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.