III OSK 2253/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 422/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr WR.ZUO.3.470.742.2019.DG.D w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 6909 (sześć tysięcy dziewięćset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 422/19 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr WR.ZUO.3.470.742.2019.DG.D określającą za okres 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 30 924 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "G." dla potrzeb komunalnych miasta J. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę dla ustalenia opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) dalej Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo określił wysokość opłaty przyjmując jako jednostkową stawkę opłaty – 500 zł, czas wyrażony w dniach – 365 dni oraz maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w 610 m³/h co po przeliczeniu daje 0,1694444 m³/s. Nie sposób zatem podzielić argumentów strony skarżącej w zakresie niezgodnego z prawem wyliczenia opłaty stałej. Natomiast spółka wylicza maksymalny dopuszczalny pobór wody przeliczając tę wartość przez maksymalny dobowy pobór wody (12000 m3/d). Pozwolenie wodnoprawne, stanowiące bazę wyliczenia należności posługuje się pojęciem dopuszczalnego średniego dobowego poboru wody, zaś maksymalną ilość tego poboru odnosi wyłącznie do godziny. Tym samym organ nie mógł wyliczyć należności za usługę wodną w odniesieniu do ilości przypadającej na dobę. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi pozwolenie wodnoprawne nie tworzy także rocznego limitu poboru, zatem i to kryterium nie może być podstawą do wyliczenia należności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. sp. z o.o. z siedzibą w J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 271 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. polegające na określeniu opłaty za pobór wód podziemnych ujęciem "G.", która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. poprzez przyjęcie za podstawę obliczenia tej opłaty parametru Qmax d = 610 m3/h w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr Qśr d = 12 000 m3/h, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niezastosowanie przepisu art. 7a § 1 K.p.a., a w konsekwencji w sytuacji istnienia zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych przy określaniu wysokości opłaty stałej na kanwie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego oraz regulacji przepisu art. 271 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej i wydanie zaskarżonego wyroku. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako "Prawo wodne z 2001 r.", ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Do dnia 31 grudnia 2017 r. opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były regulowane ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.o.ś. i stosownie do wówczas obowiązującego art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 290 ww. ustawy ich wysokość byłą zależna od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia. Te opłaty były związane faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat skutkował tym, że w interesie adresata pozwolenia wodnoprawnego było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Wraz z wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy nowej ustawy Prawo wodne z 2017 r. stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą ogólną "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Celem tych opłat jest zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Trybunał Sprawiedliwości UE w pkt 24 uzasadnienia wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, sygn. akt C-686/15, opubl. w LEX nr 2162837 wprost wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby Państwa Członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Pozostawiono Państwom Członkowskim Unii Europejskiej swobodę w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, a także za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Niewątpliwie sposób ustalania wysokości opłat objętych ww. przepisem nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. Zgodnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, lecz z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Treść ww. przepisu (tj. art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r.) nie została dostosowana do treści poprzednio obowiązującego art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Wskaźnik maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego powinien być określony jednoznacznie, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości odprowadzanych wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, przy czym dodatkowo organ wydający w tej sprawie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję administracyjną nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a., a brak jego zastosowania stanowi wadliwość zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć interpretację bardziej korzystną dla strony skarżącej kasacyjnie. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są środkami prawnofinansowymi nowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w Prawie wodnym z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego z 2017 r. art. 552a, zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust 2-5 ww. ustawy dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Stosownie do art. 9 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw art. 552a Prawa wodnego z 2017 r. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy podniesiono, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć dla ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Mając powyższe należy stwierdzić, że określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., natomiast w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 7 § 1 K.p.a. oraz art. 271 ust. 2 w związku art. 9 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr WR.ZUO.3.470.742.2019.DG.D. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest obliczyć opłatę stosując wykładnię zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzić na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 6909 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot wpisu stosunkowego od skargi w wysokości 928 zł, opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 464 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).