III OSK 225/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 286/21 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 286/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 23 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (lub jednostki podległe) prowadziło korespondencję ws. nieprzyznania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT", z innymi ministerstwami (lub jednostkami podległymi), z samorządami w Polsce lub instytucjami w Polsce zajmującymi się funduszami norweskimi? Jeśli tak, to proszę o kopię tej korespondencji. 2. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (lub jednostki podlegle) przygotowało lub otrzymało raporty lub analizy prawne ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? Jeśli tak, to proszę o kopię tej korespondencji. 3. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (lub jednostki podlegle) korespondowało z norweskim rządem, norweskimi ministerstwami lub norweskimi instytucjami ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy norweskich na projekty w samorządach, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? Jeśli tak, to proszę o kopię tej korespondencji. 4. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (lub jednostki podlegle) korespondowało z instytucjami Unii Europejskiej ws. nieprzyznawania lub odbierania funduszy unijnych lub funduszy norweskich samorządom, które przyjęły tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? Jeśli tak, to proszę o kopie tej korespondencji. 5. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (lub jednostki podlegle) zna przypadki projektów, które odrzucono (odmówiono im dofinansowania z funduszy norweskich lub funduszy unijnych) ze względu na przyjęte tzw. rezolucje przeciw "ideologii LGBT"? Jeśli tak, to proszę o listę takich projektów wraz z nazwą wnioskodawcy/beneficjenta. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) dalej zwanej u.d.i.p.". Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż skarżący jest już w posiadaniu żądanych informacji, co miałoby zwalniać organ z obowiązku jej udostępnienia. Na stronie blogu skarżącego ([...]) udostępniona jest wyłącznie korespondencja otrzymana od norweskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, będącego jednym z podmiotów odpowiedzialnych za Fundusze Norweskie, i to w ograniczonym zakresie. W takim przypadku organ uprawniony jest do pominięcia przy rozpatrywaniu wniosku wyłącznie dublujących się informacji, zaś wbrew ocenie organu skarżącemu nie udostępniono uprzednio całości żądanej informacji. W konsekwencji nie może być mowy o ponownym udostępnieniu informacji, a twierdzenia organu w tym zakresie zdaniem WSA w Warszawie są gołosłowne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że organ znajduje się w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpatrzenia ww. wniosku w określonym terminie oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacja już posiadana przez skarżącego musi mu zostać ponownie udostępniona oraz na przyjęciu, że organ w zakresie, w jakim nie udzielił wnioskującemu informacji publicznej, ponieważ wnioskowanych informacji nie posiada, obowiązany jest do wykazania okoliczności dotyczącej braku posiadania wnioskowanej informacji, podczas gdy wykazanie braku posiadania danej informacji jest niewykonalne, zaś skarżący został o fakcie braku posiadania przez organ informacji poinformowany, co przemawia za przyjęciem, że organ zadośćuczynił dyspozycji art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., toteż na organie nie spoczywa obowiązek dalszego poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy faktu posiadania przez skarżącego informacji objętych wnioskiem i wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy organ poinformował skarżącego, że nie posiada innych informacji niż te, którymi już dysponuje skarżący, czym organ zrealizował obowiązek wynikający z przepisów u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu bezczynności po stronie organu, podczas gdy skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji przez wskazanie, że informacje objęte wnioskiem są już w posiadaniu wnioskodawcy. Informacje pozyskane przez skarżącego z instytucji norweskich pokrywały się z informacjami posiadanymi przez organ. Jednocześnie zdaniem organu skarżący jednocześnie w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że organ jest lub powinien być w posiadaniu innych dokumentów, w szczególności korespondencji z innymi instytucjami, samorządami, tj. dokumentów nieznajdujących się w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną a Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast to, że po pierwsze: które informacje żądane we wniosku z 23 grudnia 2020 r. organ posiada i po wtóre: które z tych posiadanych przez organ informacji posiada już wnioskodawca. Należy tu przypomnieć, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmioty dysponujące informacjami publicznymi mają obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Skarżący kasacyjnie Minister twierdzi, że wypełnił swoje obowiązki informując wnioskodawcę pismem z 19 lutego 2021 r., że te z żądanych informacji, które są w posiadaniu Ministra, wnioskodawca już posiada, zatem nie podlegają ponownemu udostępnieniu a pozostałych żądanych we wniosku informacji Minister nie posiada. Z prawidłowych ustaleń Sąd I instancji wynika natomiast, że pismem z 19 lutego 2021 r. (a nie z 21 lutego 2021 r. jak, to błędnie wskazuje autor skargi kasacyjnej) Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej poinformowało skarżącego, że wnioskodawca żądający udostępnienia informacji, którą już posiada, nie może skutecznie domagać się jej powtórnego udostępnienia. Z informacji bowiem zamieszczonych na blogu [...] wynika, że wnioskodawca pozyskał żądane informacje i korespondencję, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 23 grudnia 2020 r. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że gdy dana informacja jest już w posiadaniu wnioskodawcy, nie nabywa on na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej prawa do ponownego przekazania mu tej informacji w tej samej, bądź innej formie, dlatego też wniosek jest bezprzedmiotowy. Należy tu podkreślić, że w tej odpowiedzi na wniosek, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie ma jakiejkolwiek informacji, że organ nie dysponuje innymi żądanymi we wniosku informacjami niż posiada skarżący. Jest to bardzo istotna okoliczność, ponieważ skarżący kasacyjnie organ znaczną część argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej opiera właśnie na tym, że poinformował skarżącego, iż nie posiada innych żądanych we wniosku informacji niż te, które już posiada skarżący, a to skutkuje nietrafnością tej argumentacji. Z akt sprawy wynika, że skarżący wskazuje, że wbrew temu co podnosi organ, nie jest on w posiadaniu informacji, która objęta jest jego wnioskiem. Na stronie blogu skarżącego udostępniona jest bowiem wyłącznie korespondencja otrzymana od norweskiego MSZ (które jest jednym z podmiotów odpowiedzialnych za Fundusze Norweskie) i to dotycząca jedynie części korespondencji, która prowadzona była z organami krajowymi. Skarżący twierdzi, że nie uzyskał dotychczas i tym samym nie jest w posiadaniu informacji dotyczących m.in. korespondencji prowadzonej przez MFPR z innymi ministerstwami, samorządami lub instytucjami w Polsce zajmującymi się Funduszami Norweskimi. Nie zostały mu też udostępnione raporty lub analizy w sprawie nieprzyznawania lub odbierania Funduszy Norweskich dla projektów samorządowych. Nawet zaś, jeżeli część informacji umieszczonych na jego blogu koresponduje z informacjami, które posiada MFPR i które objęte są jego wnioskiem, to według niego stanowią margines spośród informacji wskazanych we wniosku. Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że Minister aby uwolnić się od zarzutu bezczynności był zobowiązany do wskazania jakie informacje dostępne na blogu skarżącego dublują się z informacjami, których żąda od organu we wniosku. Twierdzenia organu, że skarżący posiada żądane informacje w tej części jakimi dysponuje organ, są gołosłowne i nie mogą zyskać aprobaty. Organ powinien wykazać, że informacje o udostępnienie których zwrócił się do niego skarżący swoim wnioskiem, są już w jego posiadaniu. Jeżeli zaś nawet pojedyncze informacje, które zostały przez niego udostępnione na blogu, a które pozyskane zostały z innych instytucji, pokrywają się z informacjami, które posiada organ, to Minister nie wykazał, że wyczerpują one w całości zakres wniosku skarżącego, ani jego część. W skardze kasacyjnej podnosi się, że informacje, które skarżący pozyskał z instytucji norweskich pokrywały się z informacjami, które posiadał organ. Twierdzi się też, że organ dokonał weryfikacji tego stanu rzeczy, przez weryfikację informacji zawartych na blogu internetowym skarżącego i dopiero potem przekazał odpowiedź wnioskodawcy. Jednak w odpowiedzi na wniosek z 19 lutego 2021 r. ani w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że organ taką weryfikację przeprowadził, ani wyników tej weryfikacji, na przykład w postaci zestawienia żądanych informacji, które są w posiadaniu organu a znajdujących się również na blogu skarżącego. Zatem nie można mówić o sytuacji, w której doszłoby do zaktualizowania się ponownie prawa wnioskodawcy do udostępnienia informacji publicznych już posiadanych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że wnioskodawca dysponuje już żądaną informacją publiczną. Wskazane wyżej okoliczności, potwierdzają, że organ z tej powinności nie wywiązał się. W tych okolicznościach nie mógł zwolnić się z obowiązku udostępnienia żądanych informacji publicznych, chyba że zajdą przesłanki do ograniczenia prawa do uzyskania tych informacji. Na aprobatę zasługuje też stanowisko Sądu I instancji w kwestii, nieuzyskania przez wnioskodawcę wiarygodnego wyjaśnienia odnośnie do faktu niedysponowania przez organ innymi informacjami, niż te które wnioskodawca już posiada, o których udostępnienie wnioskował pismem z 23 grudnia 2020 roku. Wbrew twierdzeniom organu przywołane przez Sąd I instancji orzecznictwo, na którym ten Sąd oparł swój pogląd, jest adekwatne do okoliczności zachodzących w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, iż podmiot obowiązany, wnioskowanej informacji nie posiada. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy. Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony. Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową. Jak już podano wyżej, w niniejszej sprawie Minister w odpowiedzi na wniosek z 19 lutego 2021 r. w ogóle nie powołał się na to, że poza tymi informacjami, które posiada już wnioskodawca, nie posiada innych żądanych informacji publicznych. Na tą okoliczność powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie zwalniało go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również w toku postępowania przed Sądem I instancji Minister nie uwiarygodnił, że nie posiada części żądanych we wniosku z 23 grudnia 2023 r. informacji. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że samo stwierdzenie, że wnioskowanej informacji nie posiada nie realizuje obowiązku informacyjnego w rozumieniu u.d.i.p. Organ nie uwiarygodnił, że nie posiada informacji w zakresie objętym poszczególnymi pytaniami, a obowiązany jest w przekonywujący sposób wyjaśnić ten stan rzeczy. Ogólne i lakoniczne wyjaśnienie i to dopiero w odpowiedzi na skargę, że organ nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie, oprócz tych informacji, które już znajdują się na blogu skarżącego, niepoparte wiarygodną, przekonującą argumentacją, nie może uwolnić Ministra z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem takie powiadomienie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada. Nie można zgodzić się z Ministrem, że nie jest możliwe w niniejszej sprawie uwiarygodnienie faktu braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szereg okoliczności i argumentów, które według Ministra potwierdzają, że części żądanych informacji nie posiada. Jednak wskazanie tych okoliczności i argumentacji w skardze kasacyjnej, należy uznać za spóźnione a w rezultacie niemogące mieć znaczenia dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W tych okolicznościach, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji jako nietrafne jawią się zarzuty naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Ponieważ z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie wykazał, że udzielił skarżącemu prawidłowej odpowiedzi na wniosek z 23 grudnia 2020 r., bowiem nie wykazał, że wnioskodawca posiada już informacje będące w dyspozycji organu i nie uwiarygodnił, że organ nie posiada innych wnioskowanych informacji publicznych. Z tych względów zachodziły przesłanki z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 grudnia 2020 r. a brak było przesłanek do oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.