III OSK 2248/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1640/23 w sprawie ze skargi D.D. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 56/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną; oddala wniosek D.D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 1640/23, po rozpoznaniu skargi D.D. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 2 czerwca 2023 r., nr 56/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 16 marca 2023 r. nr 34/23 (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ II instancji" lub "Komendant GSG" postanowieniem z 2 czerwca 2023 r., nr 56/23, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ I instancji") z dnia 16 marca 2023 r., nr 34/23, o odmowie wydania skarżącemu za okres od 1 stycznia 2010 r. do 28 lutego 2011 r. oraz za okres do 15 listopad 2013 r. do 23 lutego 2023 r. czerwca 2020 r. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r."), tj. w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm.; dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). Za okres od 11 lutego 2023 r. do 23 lutego 2023 r. organ I instancji wydał skarżącemu wnioskowane przez niego zaświadczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 30 stycznia 2023 r. zwrócił się do organu I instancji o wydanie, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. - zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia 1 sierpnia 2010 r. do 28 lutego 2011 r., od dnia 15 listopada 2013 r. do dnia 23 lutego 2023 r. Skarżący zaznaczył, że w 2015 r. ukończył szkolenie z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji wskazał, że w sprawie o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Organ w swych rozważaniach przytoczył, a następnie przeanalizował treść obowiązujących we wnioskowanym okresie aktów prawnych regulujących kwestię wydania spornego zaświadczenia, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, regulującego tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze. zm.; dalej: "rozporządzenie z 7 grudnia 2018 r."), jak również zarządzeń Komendanta GSG regulujących status działań specjalnych. Komendant GSG podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec nieposiadania przez skarżącego uprawnień minera-pirotechnika, nie mógł on realizować działań bojowych, których jedyną formą przed 16 września 2019 r. były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Organ w szczególności zauważył, że zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r. nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Komendant podkreślił następnie, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, których skarżący przed dniem 16 września 2019 r. nie posiadał. Natomiast w odniesieniu do okresu od dnia 11 lutego 2023 r. do dnia 23 lutego 2023 r. dokumentacja będąca w aktach postępowania nie potwierdza udziału skarżącego w działaniach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Przywołanym powyżej wyrokiem z 22 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił oba zaskarżone postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żądanego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy. Organ trafnie wprawdzie przywołał treść mających zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnych, tj. przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Komendant GSG błędnie uznał, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu obowiązującą w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") Sąd stwierdził, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadał jej w tej sprawie organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji. Sąd podzielił tym samym stanowisko w tym zakresie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie organ wyłożył więc treść normatywną § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, iż warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika. Skarżący w dniach od 12 października 2015 r. do 23 października 2015 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Brak jest podstaw do uznania, że nie jest to szkolenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym organ winien ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia podnoszona przez organ okoliczność wprowadzenia definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem z dnia 25 lipca 2019 r. Bez znaczenia jest, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Ponadto działanie bojowe jest z pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia, niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który - co bezsporne - służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia – zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz. Tymczasem organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.: a) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ukończenie szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego i uzyskanie uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie wykluczało uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i stanowiło spełnienie jednego z warunków uprawniającego do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury; b) w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 czerwca 2019 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż pomimo braku normatywnego zdefiniowania w regulacji wewnętrznej pojęcia działań bojowych, uczestniczenie w określonych czynnościach służbowych mogło stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście spełnienia warunku do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b powyższego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a - tj. nieposiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych. 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie naruszenia - § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez uznanie, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki - bez oceny zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia - była przedwczesna i w sytuacji ukończenia szkoleń z zakresu minersko - pirotechnicznego oraz w zakresie doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych - szkoleń o charakterze Doskonalenia zawodowego lokalnego, była błędna, podczas gdy organy wydające postanowienia, dokonały analizy i uznały, iż ukończenie powyższych szkoleń nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, gdyż szkolenie z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego nie miało charakteru antyterrorystycznego, zaś kursy prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych miały jedynie lokalny charakter doskonalący i nie stanowiły podstaw do "stwierdzenia nabycia uprawnień’’ do udziału w działaniach bojowych, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia, uprawniających do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji gdy podstawę stwierdzenia nabycia uprawnień może stanowić wyłącznie uzyskanie uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika lub od dnia 7 czerwca 2019 r., ukończenie szkolenia centralnego, w zakresie działań specjalnych - bojowych, zatem wobec stwierdzenia niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a, brak było podstaw do oceny spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia, gdyż tylko spełnienie obydwu warunków łącznie uprawnia do wydania powyższego zaświadczenia. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z 16 lipca 2024 r. zwrócono pełnomocnikowi skarżącego odpowiedź na skargę kasacyjną z 3 lipca 2024 r. z uwagi na treść art. 66 § 1 p.p.s.a. Skarżący pismem z dnia 20 września 2024 r. wniósł o oddalenie skargi oraz "obciążeniem kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego D.D. według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów postępowania stanowi konsekwencję naruszenia prawa materialnego, dlatego zarzut ten zostanie omówiony w dalszej kolejności. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. W ramach tego zarzutu wskazano na błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w dwóch wersjach – aktualnej oraz w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 czerwca 2019 r. (tu w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia). W każdej z powyższych wersji ustawodawca używa pojęcia "działania bojowe", którego rozumienie jest kontestowane w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sytuacji braku w stosownym akcie normatywnym definicji pojęcia "działanie bojowe" należy posłużyć się potocznym znaczeniem tego pojęcia. Tak określone zagadnienie było już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 29 maja 2025 r., III OSK 1372/24, która to sprawa dotyczyła także odmowy wydania zaświadczenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej w oparciu o tożsamy stan prawny. Zgodnie z tym poglądem w przypadku braku definicji określonego wyrażenia językowego użytego w tekście przepisu prawa, zastosowanie znajduje dyrektywa wykładni z użyciem znaczeń przyjmowanych w języku potocznym. Na gruncie państwa prawa nie jest dopuszczalne nadawanie wyrażeniom językowym przepisów prawa powszechnie obowiązującego znaczeń ustalonych przez organy administracyjne w aktach prawa wewnętrznego, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi założeniami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, z wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadą podziału władz oraz przyjętą w Rozdziale III Konstytucji koncepcją źródeł prawa. Ustalanie znaczenia pojęć prawa powszechnego przez akty prawa wewnętrznego organów administracji stanowiłoby istotne zagrożenia dla systemu prawa i wolności obywatelskich i człowieka. Użyte wyrażenie w § 2 pkt 2 a i b rozporządzenia należy zatem interpretować posługując się dyrektywą języka potocznego, co oznacza, że było możliwe ustalenie, czy skarżący brał udział w działaniach bojowych. Dodatkowo zauważenia wymaga, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się od początku obowiązywania ww. rozporządzenia pojęciem "działania bojowe" w Straży Granicznej. W sytuacji braku wyjaśnienia tego pojęcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego, czyli braku definicji legalnej, zanegowanie możliwości odkodowania tego pojęcia przy użyciu języka potocznego w istocie czyniłaby taką regulację martwą. W procesie wykładni niezdefiniowanego przez ustawodawcę pojęcia "działania bojowe" należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w języku codziennym z uwzględnieniem aspektu funkcjonowania służby mundurowych. Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest także niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż przepis ten, mający charakter wynikowy i kompetencyjny, mógłby zostać uznany za naruszony jedynie wówczas, gdyby wcześniej omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się zasadny. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od kasatora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym złożonym 20 września 2024 r. Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (a za taką należało uznać ww. pismo) wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.