III OSK 2242/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 75/25 w sprawie ze skargi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w R. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 75/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, ROD) na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 31 lipca 2024 r. ROD wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą studni I położonej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina [...], na potrzeby nawadniania upraw i zieleni oraz na potrzeby własne użytkowników ROD. Pismem z 30 sierpnia 2024 r. zawiadomiono D.A. o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2024 r. Po zapoznaniu się z przedmiotowym wnioskiem Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego pismem z 18 listopada 2024 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia wymienionych braków formalnych we wniosku oraz mając na uwadze art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących treści operatu wodnoprawnego, poprzez: 1) przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania skarżącego (tj. statut lub rejestr KRS), 2) przeanalizowanie treści wniosku i operatu wodnoprawnego dotyczącego szczególnego korzystania z wód mając na uwadze zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego określony w art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Analizie należy poddać korzystanie z wód polegające na wykorzystaniu wody na cele socjalno-bytowe, które nie są objęte działaniami wynikającymi z art. 34 ww. ustawy, a także korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw mając na uwadze charakter działań oraz podmioty faktycznie korzystające z wód. W przypadku podtrzymania zakresu wniosku, w treści wniosku i operatu dotyczącego wykonania urządzeń melioracji wodnych należy określić nieruchomości, na których będzie następować szczególne korzystanie z wód oraz należy uszczegółowić treść operatu wodnoprawnego o wskazanie instalacji do nawadniania, przedstawienie poszczególnych sekwencji (kwater), które będą nawadniane, podanie długości instalacji przypadającej na poszczególne sekwencję, przedstawienie schematu instalacji nawodnieniowej, 3) doprecyzowanie treści wniosku o podanie numeru ewidencyjnego działki, na której zlokalizowana jest studnia, 4) przeanalizowanie i skorygowanie w treści wniosku i operatu wodnoprawnego podanych ilości dla poboru sekundowego oraz dla poboru godzinowego - proponowane ilości pobieranej wody wykraczają poza wydajność chwilową obecnie zamontowanego agregatu pompowego. W treści operatu mowa jest o możliwej wymianie agregatu pompowego - w myśl art. 389 ust. 6 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Stosownie do art. 16 pkt 65 lit. d (ww. ustawy), przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub do korzystania z tych zasobów, w tym obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, 5) uzupełnienie części opisowej operatu poprzez wskazanie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, 6) przeanalizowanie i wyjaśnienie podanych wartości w tabeli (załącznik nr 10.2) w zakresie rzędnych zwierciadła statycznego i dynamicznego wody w studni nr I w latach 2013-2024. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę o obowiązku złożenia uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Również przy piśmie z 18 listopada 2024 r. zawiadomiono ponownie o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2024 r. Przy piśmie z datą wpływu do organu 11 grudnia 2024 r. wnioskodawca skorygował treść wniosku, zawężając jego zakres do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne tj. pobór wód podziemnych za pomocą studni nr I położonej na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości R., Gmina [...], na potrzeby nawadniania upraw i zieleni urządzonej oraz na potrzeby własne użytkowników działek ROD. Pismem z 20 grudnia 2024 r. organ ponownie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy do 17 lutego 2025 r. Pismem z 15 stycznia 2025 r. Dyrektor ponownie wezwał skarżącego do usunięcia wymienionych braków formalnych we wniosku oraz wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących treści operatu wodnoprawnego, poprzez: 1) przedłożenie oryginału lub kopii poświadczonej notarialnie dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania ROD (tj. statut lub rejestr KRS), 2) skorelowanie części opisowej oraz części graficznej w odniesieniu do podanych numerów ewidencyjnych nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Jednocześnie w treści wyżej wskazanego pisma organ pouczył o obowiązku złożenia uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Również przy piśmie z 15 stycznia 2025 r. zawiadomiono o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy do 17 marca 2025 r. Na powyższe wezwanie w dniu 3 lutego 2025 r. do Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wpłynęła odpowiedź. Dyrektor uznał, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego, o którym mowa była w ww. wezwaniach, tj. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania ROD. Zdaniem organu z przedłożonej dokumentacji tj. protokołu z Walnego Zebrania ROD "[...]" w R., protokołu Komisji Wybiorczej Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego ROD "[...]" w R. oraz Uchwały nr 12/2024 Zarządu ROD "[...]" w R. w sprawie wyboru na funkcje w zarządzie ROD nie można wywnioskować kto ma prawo do reprezentowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a tym samym prawo do podpisywania dokumentów. Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim pismem z 21 lutego 2025 r. pozostawił podanie bez rozpoznania. Pismem z 7 marca 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim. Postanowieniem z 3 kwietnia 2025 r. umorzono postępowanie w sprawie ponaglenia w związku z brakiem przedmiotu sprawy, w którym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wskazał, że na podstawie analizy akt sprawy oraz biegu prowadzonego postępowania uznał, iż ponaglenie z 7 marca 2025 r. stało się bezprzedmiotowe. Pismem z 17 kwietnia 2025 r. Zarząd ROD, reprezentowany przez R.K. - Prezesa Zarządu ROD i D.A. - W-ce Prezesa Zarządu ROD, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora polegającą na zaniechaniu wydania pozwolenia wodnoprawnego poprzez pozostawienie sprawy bez rozpoznania i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą studni I położonej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina [...], na potrzeby nawadniania upraw i zieleni oraz na potrzeby własne użytkowników ROD. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie wniosku z 1 sierpnia 2024 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przyznanie od Dyrektora na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 21.787,17 zł, tj. trzykrotności wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), a także zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego wniosku tj. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji tj. protokołu z Walnego Zebrania ROD "[...]" w R., protokołu Komisji Wyborczej Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego ROD "[...]" w R. oraz Uchwały nr 12/2024 Zarządu ROD "[...]" w R. w sprawie wyboru na funkcje w zarządzie ROD nie można wywnioskować kto ma prawo do reprezentowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a tym samym prawo do podpisywania dokumentów. Wobec faktu, iż wnioskodawca nie usunął braków we wniosku tj. nie przedłożył dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego, mimo poprawnych wezwań organu, Dyrektor pismem z 21 lutego 2025 r. pozostawił podanie bez rozpoznania. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że rację ma w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, iż co do zasady wezwanie organu z 18 listopada 2024 r. w zakresie pkt 2-6 nie było de facto wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku, bowiem wykraczało poza ramy wymogów formalnych art. 407 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem WSA ww. nieprawidłowość polegająca na częściowo błędnym wezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, nie wpływa jednak na wynik sprawy. Przesądzające dla wyniku niniejszej sprawy było bowiem wezwanie do usunięcia braku formalnego ujęte w pkt 1 ww. wezwania tj. wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentacji ROD "[...]" w R. tj. statutu lub KRS. Wezwanie to, z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę skarżącą statutu lub stosownej informacji z KRS zostało ponowione pismem z 15 stycznia 2025 r. Strona skarżąca żądanego przez organ dokumentu jednak nie przedłożyła. Odnosząc się do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii nieprawidłowego wezwania strony skarżącej po raz drugi przez organ pismem z 15 stycznia 2025 r. do uzupełnienia braków formalnych, to, w ocenie Sądu I instancji, należy uznać, że brak jest podstaw do czynienia w tym zakresie zarzutów organowi, a to z tej przyczyny, że strona nie poniosła w wyniku tego żadnych negatywnych konsekwencji, co więcej, na nowo zyskała możliwość uzupełnienia braków formalnych. Dalej wskazano, że Polski Związek Działkowców (dalej: PZD), jest ogólnopolskim stowarzyszeniem ogrodowym, powołanym do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, działającym na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz Statutu PZD (uchwalonego przez XV Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 4 grudnia 2024 r., dalej: Statut), posiadającym osobowość prawną. Rodzinny ogród działkowy jako podstawowa jednostka organizacyjna PZD (§ 54 ust. 1 Statutu) nie posiada osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z § 73 pkt 16 i 19 Statutu PZD, rodzinny ogród działkowy prowadząc sprawy w zakresie zwykłego zarządu, m.in. zarządza infrastrukturą ogrodową i utrzymuje ją w należytym stanie oraz rozporządza środkami finansowymi i majątkiem ruchomym pozostającym w dyspozycji ROD. W zakresie spraw zwykłego zarządu, o których mowa w § 73 Statutu, zarząd ROD samodzielnie reprezentuje PZD, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. W tym zakresie zarząd ROD może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu PZD (§ 74 ust. 1 Statutu). Zdaniem WSA, powyższe regulacje Statutu potwierdzają, że jednostki organizacyjne nie posiadają osobowości prawnej, a zarząd tych jednostek uprawniony jest tylko do reprezentowania PZD w zakresie określonym w Statucie. W dalszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że osoba prawna w myśl przepisów art. 35 i 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071), działa poprzez swoje organy w sposób określony w statucie. Stosownie zaś do art. 33[1] § 1 k.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Z regulacją kodeksową koresponduje przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, wedle którego to statut określa sposób reprezentacji stowarzyszenia. O tym, które osoby - jako pełniące określone funkcje w organach danej jednostki - uprawnione są do reprezentowania stowarzyszenia przesądzają zatem przede wszystkim postanowienia jego statutu. Sposób działania organów osoby prawnej (odpowiednio jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej stosownie do powołanego wyżej art. 33[1] § 1 k.c.), w tym sposób składania przez nią oświadczeń woli czy to jednoosobowo czy też łącznie przez kilka osób musi być określony w ustawie lub opartym na niej statucie (wyrok SN z 27 listopada 2013 r., V CSK 551/12, LEX nr 1421823). Mając na uwadze powyższe regulacje i rozważania oraz treść przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów (Protokołu z Walnego Zebrania ROD "[...]" w R. z 14 kwietnia 2024 r., Protokołu Komisji Wyborczej Walnego Zabrania Sprawozdawczo-Wyborczego z 14 kwietnia 2024 r. oraz uchwały nr 12/2024 Zarządu ROD "[...]" w R. z 14 kwietnia 2024 r.), Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zajęte w niniejszej sprawie, że przedłożone dokumenty nie były wystarczające dla wykazania sposobu reprezentacji wnioskodawcy. Ww. dokumenty - choć wskazują na konkretne osoby (z imienia i nazwiska), które mogą działać w imieniu strony skarżącej – to nie określają w szczególności, jak czyni to w § 74 ust. 1 i 2 Statutu PZD, że w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych do składania oświadczeń woli w imieniu PZD (w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych), umocowani są prezes zarządu ROD łącznie z innym członkiem zarządu ROD. Przyjąć więc należy, że organy słusznie wzywały stronę skarżącą do przełożenia statutu, który określa zasady reprezentacji. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu I instancji istniały uzasadnione podstawy do wezwania strony skarżącej do przedłożenia ww. dokumentów jako umożliwiających określenie sposobu reprezentacji, a po drugie, treść wezwania nie budzi wątpliwości. Niezależnie zatem od wymienionych uchybień organu w zakresie wezwania do uzupełnienia braków, strona skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku. Złożony wniosek nie został - po wystosowaniu w tym zakresie (dwukrotnie) prawidłowego wezwania - uzupełniony o dokument potwierdzający prawo do reprezentowania ROD tj. statut lub KRS. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ocenić należy jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w R. i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że: a) organ prawidłowo wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentacji ROD tj. statutu lub KRS, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, bowiem ROD nie posiada ani statutu, ani KRS, działa na podstawie protokołu z Walnego Zebrania ROD, protokołu Komisji Wyborczej Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego ROD oraz Uchwały nr 12/2024 Zarządu ROD w sprawie wyboru na funkcje w zarządzie ROD, spowodowało to, że osoby reprezentujące ROD nie mogły domyśleć się, o jaki KRS i statut organowi w wezwaniu chodzi, bowiem organ nie wskazał skarżącemu czyjego statutu i KRS żąda, dysonans poznawczy spowodował również fakt, że wcześniej, w postępowaniu o nałożenie opłaty dodatkowej organ nie miał wątpliwości co do sposobu i zasad reprezentacji ROD i przyjmował wszelkie składane dokumenty przez skarżących na podstawie tych samych dokumentów, które zostały załączone do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nakładał również opłaty podwyższone za 2022 oraz 2023 r., przyjmował wnioski o umorzenie postępowania w tym przedmiocie, a nadto wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji, wówczas reprezentacja ROD nie budziła wątpliwości organu; b) organ skierował do prawidłowego podmiotu wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tj. przedstawienia KRS i statutu, podczas gdy żądanie dotyczyło przedstawienia KRS i statutu Polskiego Związku Działkowców w Warszawie, a skarżącym i składającym wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w R., a co za tym idzie nie dysponuje on statutem PZD oraz KRS PZD, a tym bardziej ponowne wezwanie nakazujące przedłożenie oryginału lub kopii poświadczonej notarialne dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania ROD (tj. statutu lub KRS) było wręcz niemożliwym do wykonania, bowiem ROD nigdy nie był w posiadaniu oryginału statutu, a tym samym osoby reprezentujące ROD nie były w stanie wykonać ww. zobowiązania; c) organ dokonał prawidłowego ponownego wezwania do uzupełnienia braków formalnych pismem z 15 stycznia 2025 r., a strona skarżąca nie poniosła w wyniku tego żadnych negatywnych konsekwencji, co więcej, na nowo zyskała możliwości uzupełnienia braków formalnych podczas gdy ponowne wezwanie obarczone było tymi samymi błędami, którymi obarczone było pierwsze wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa powyżej, a nadto organ w drugim wezwaniu wezwał do uzupełnienia braków dokumentów, w zakresie, w którym zostały już uzupełnione - wymagając jednak podjęcia przez stronę dodatkowych czynności, uszczegóławiając swoje pierwsze wezwanie, co jest prawnie niedopuszczalne, bowiem wynika wprost z wyroku NSA z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt IIGSK 2115/23, który wskazuje, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie, - co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego w skardze na bezczynność organu dotyczącego braku podstaw prawnych i prawidłowości dokonywania przez organ informowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy administracyjnej skutkujące przyjęciem, że organ nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co skutkowało przyjęciem, że organ dokonywał prawidłowo wezwań do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a.; b) pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego w skardze na bezczynność organu dotyczącego legitymizowania przez organ II instancji swoją pozbawioną oparcia w przepisach prawa decyzją, postępowanie organu niższego rzędu, który w toku całego rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wielokrotnie zaniechał prawidłowego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, - co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie wniosku z 1 sierpnia 2024 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą studni I położonej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], Gmina [...], na potrzeby nawadniania upraw i zieleni oraz na potrzeby własne użytkowników ROD w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Dyrektora na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 21.787,17 zł, tj. trzykrotności wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, że w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentacji ROD tj. statutu lub KRS, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, bowiem ROD nie posiada ani statutu ani KRS, działa na podstawie protokołu z Walnego Zebrania ROD, protokołu Komisji Wyborczej Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego ROD oraz Uchwały nr 12/2024 Zarządu ROD w sprawie wyboru na funkcje w zarządzie ROD, spowodowało to, że osoby reprezentujące ROD nie mogły domyśleć się o jaki KRS i statut organowi w wezwaniu chodzi, bowiem organ nie wskazał skarżącemu czyjego statutu i KRS żąda. Wskazać należy, że w toku analizy dokumentów z postępowania, organ w pismach nieprawidłowo oznaczał podmiot składający wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tytułując go "Polski Związek Działkowców ROD "[...]" podczas gdy podmiotem składającym wniosek był Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w R., co powoduje, że podmiot składający wniosek złożył wszystkie niezbędne dokumenty poświadczające osoby mogące go reprezentować. Skarżący kasacyjnie zauważył, że jeśli jednak przyjąć, iż organ oczekiwał dołączenia KRS i statutu Polskiego Związku Działkowców, to należy rozważyć, czy w ogóle zobowiązanie ROD do załączenia dokumentów innego podmiotu jest uzasadnione, czy nie należałoby w tej sytuacji przyjąć, że organ winien żądać takich dokumentów od podmiotu, którego te dokumenty dotyczą, tj. Polskiego Związku Działkowców, bowiem to on jest dysponentem i posiadaczem swoich dokumentów, a co za tym idzie żądanie tych dokumentów nie mogłoby się odbyć w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jeśli z kolei by uznać, że jednak organ mógł zobowiązać skarżącego do załączenia tych dokumentów, to skąd skarżący, w tak krótkim terminie, mógłby uzyskać takie dokumenty jedynie ze strony internetowej PZD oraz Krajowego Rejestru Sądowego, a co za tym idzie, skoro skarżący mógłby uzyskać te dokumenty ze stron internetowych, to sformułowanie takiego żądania przez organ naruszałoby zasady wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasadę proporcjonalności. Podkreślono, że organ winien dołożyć starań, by zadośćuczynienie obowiązkowi wynikającemu z wezwania, nie niosło ze sobą więcej niedogodności niż jest to konieczne. W pierwszej kolejności granice samego obowiązku, którego dotyczy wezwanie ustalone muszą być w sposób odpowiadający zasadzie niezbędności wezwań. Tym samym organ zobowiązuje wezwanego tylko do wykonania czynności koniecznych dla osiągnięcia celu stanowiącego powód wezwania. Jakiekolwiek rozszerzanie tego obowiązku ponad niezbędny zakres, w ocenie skarżącego, uznać należy za nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 2 k.p.a. bowiem organ nie dokonał prawidłowego ponownego wezwania do uzupełnienia braków formalnych pismem z 15 stycznia 2025 r., a strona skarżąca poniosła w wyniku tego negatywne konsekwencje, bowiem po raz kolejny została zobowiązana do załączenia dokumentów, których nie posiadała i posiadać nie mogła, gdyż umocowanie osób reprezentujących ROD do działania w sprawie ogrodu działkowego wynika z przedstawionych do wniosku dokumentów, a nie z żądanych przez organ. Ponowne wezwanie obarczone było tymi samymi błędami, którymi obarczone było pierwsze wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa była we wcześniejszych zarzutach, a nadto organ w drugim wezwaniu wezwał do uzupełnienia braków dokumentów, w zakresie, w którym zostały już uzupełnione - wymagając jednak podjęcia przez stronę dodatkowych czynności, uszczegóławiając swoje pierwsze wezwanie, co jest prawnie niedopuszczalne. W ocenie skarżącego, wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego w skardze na bezczynność organu dotyczącego braku podstaw prawnych i prawidłowości dokonywania przez organ informowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy administracyjnej skutkujące przyjęciem, że organ nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co skutkowało przyjęciem, że organ dokonywał prawidłowo wezwań do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego Sąd I instancji naruszył ww. przepis również poprzez pominięcie odniesienia się do zarzutu podniesionego w skardze na bezczynność organu dotyczącego legitymizowania przez organ II instancji swoją pozbawioną oparcia w przepisach prawa decyzją, postępowanie organu niższego rzędu, który w toku całego rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wielokrotnie zaniechał prawidłowego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości stanowiska organu, podzielonego następnie przez Sąd I instancji, zgodnie z którym skarżący nie usunął braku formalnego podania polegającego na niewykazaniu umocowania do działania w imieniu podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono co prawda formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jednej strony WSA szczegółowo przedstawił status prawny Polskiego Związku Działkowców (dalej: PZD), powołując regulacje zawarte w Statucie PZD (uchwalonym przez XV Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 4 grudnia 2024 r.) oraz relację pomiędzy PZD a rodzinnym ogrodem działkowym (dalej: ROD) jako jego podstawową jednostką organizacyjną. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że osobowość prawną posiada PZD, natomiast ROD osobowości prawnej nie posiada, a zarząd ROD wykonuje określone statutem kompetencje w zakresie reprezentowania PZD. Powołano również § 74 ust. 1 Statutu PZD, w myśl którego "w zakresie spraw zwykłego zarządu, o których mowa w § 73, zarząd ROD samodzielnie reprezentuje PZD, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. W tym zakresie zarząd ROD może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu PZD" oraz § 74 ust. 2, zgodnie z którym "w sprawach określonych w ust. 1 prezes zarządu ROD (pierwszy wiceprezes) łącznie z innym członkiem zarządu ROD umocowany jest do składania oświadczeń woli w imieniu PZD, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych". Z drugiej strony dalsza część uzasadnienia koncentruje się na konieczności wykazania prawa do reprezentowania ROD, przy czym nie zostało jasno wyjaśnione, czy obowiązek ten obejmował wykazanie zasad reprezentacji PZD, ROD czy też umocowania osób działających w imieniu zarządu ROD wykonującego kompetencje statutowe PZD. Sąd I instancji posługuje się bowiem pojęciami reprezentacji PZD oraz reprezentacji ROD bez jednoznacznego ich rozróżnienia w zakresie dotyczącym wezwania dokonanego przez organ, mimo wskazywania przez WSA na odmienny status tych podmiotów i wynikającą ze statutu zależność organizacyjną pomiędzy nimi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego Sąd I instancji uznał wezwanie organu za zasadne, w szczególności w świetle ustaleń, że skarżący kasacyjnie nie posiada statutu, a organ nie określił w wezwaniu jaki KRS lub statut należy nadesłać, wskazując, że należy przedłożyć oryginał lub kopię poświadczoną notarialnie dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w R. (tj. statut lub rejestr KRS). Wątpliwości w tym zakresie budzi zatem również okoliczność, że organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania ROD, podczas gdy ewentualne zasady reprezentacji wynikające ze statutu dotyczą reprezentowania PZD. Niejasności te w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały wyczerpujący wyjaśnione. W rezultacie Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty, tj. Protokół z Walnego Zebrania ROD z 14 kwietnia 2024 r., Protokół Komisji Wyborczej Walnego Zabrania Sprawozdawczo-Wyborczego z 14 kwietnia 2024 r. oraz uchwała nr 12/2024 Zarządu ROD z 14 kwietnia 2024 r. w sprawie wyboru na funkcje w zarządzie ROD, zostały uznane za niewystarczające dla wskazania okoliczności istotnych z punktu widzenia wezwania organu. Sąd I instancji ograniczył się do powołania ww. § 74 ust. 2 statutu oraz stwierdzenia, że dokumenty te były niewystarczające dla wskazania sposobu reprezentacji. Nie jest jednak możliwe skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do powyższego wniosku, bo argumenty przedstawione na jego uzasadnienie są enigmatyczne i niejasne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji. Oznacza to, że uzasadnienie nie realizuje funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie wyroku. W konsekwencji nie sposób ustalić jednoznacznie jaki podmiot i jakie konkretnie uprawnienie reprezentacji miało zostać wykazane oraz z jakich przyczyn przedstawione przez stronę dokumenty nie mogły zostać uznane za wystarczające. Niejasność stanowiska Sąd I instancji jest tym większa, że w uzasadnieniu wskazywano, iż ROD jako jednostka organizacyjna PZD nie posiada osobowości prawnej, a skarżący kasacyjnie podnosił w toku postępowania, że jednostki organizacyjne i organy samorządu PZD, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1073), stają się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego, zarząd ROD z kolei prowadzi sprawy ROD i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego. Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej prawidłowości zaprezentowanego wywodu. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19). Z powołanych wyżej względów, tj. ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona prawidłowej kontroli legalności działań organu, które znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku), bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.