III OSK 2238/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 710/24 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Nauki z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 710/24 oddalił skargę B. K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Nauki (dalej organ lub Minister) z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Przepis ten określa dwie przesłanki, które powodują niemożność wszczęcia postępowania w danej sprawie, a mianowicie jeżeli podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną oraz jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Podkreślenia wymaga, że przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 K.p.a., stanowiący, że postępowanie wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu, musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Sądu, odnosząc się do wskazanego przez skarżącego art. 233 K.p.a., stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w wyniku złożenia skargi w trybie działu VIII K.p.a., wyjaśnić należy, że aby doszło do skutecznego zainicjowania takiego postępowania muszą być spełnione określone w tym przepisie przesłanki. Skarga z dnia 30 maja 2023 r. nie mogła skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie nadzorcze Ministra nie jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu K.p.a., co w konsekwencji oznacza, że skarżący nie może być stroną postępowania. Z tego samego względu, tj. braku sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a., postępowanie nie może być przez organ wszczęte z urzędu w przypadku skargi pochodzącej od osoby trzeciej, niebędącej stroną postępowania (zdanie drugie art. 233 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku. Z uwagi na oczywisty brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, organ nie miał obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 426 i art. 427 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.) zwanej dalej: P.s.w.n. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i nie uznanie skarżącego za stronę postępowania, podczas gdy skarżący żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, co zgodnie z art. 28 K.p.a. determinuje o jego przymiocie strony w rozpatrywanym postępowaniu; b) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przyczyny, o których mowa w naruszonej regulacji są na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego oczywiste i nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; c) art. 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że rozpatrywana sprawa zainicjowana skargą z dnia 30 maja 2023 r. nie stanowi sprawy administracyjnej, bowiem nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej; d) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy skarga złożona przez skarżącego była zasadna, w konsekwencji zastosowanie powinien znaleźć art. 145 P.p.s.a; e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną - lakoniczne odniesienie się do podstaw oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i uchylenie postanowienia Ministra Nauki z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Nauki z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zwrot poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przed Sądem pierwszej instancji, a także z ostrożności procesowej w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Wnosząc skargę kasacyjną strona powinna wskazać precyzyjnie naruszone w jej ocenie przez Sąd pierwszej instancji przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania. Ma to w szczególności znaczenie w przypadku, gdy wskazany w zarzucie kasacyjnym artykuł dzieli się na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, paragrafy, punkty, podpunkty, litery lub tiret). Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 426 i art. 427 P.s.w.n. Art. 426 ww. ustawy zawiera dwa odrębne ustępy a ustęp pierwszy składa się z czterech punktów. Natomiast art. 427 zawiera siedem ustępów, a ustęp drugi i czwarty dzieli się dodatkowo na punkty. Strona skarżąca kasacyjnie ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wskazała, którą jednostkę redakcyjną art. 426 lub art. 427 P.s.w.n. czyni przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Tym samym niejako przenosi ten obowiązek doprecyzowania tego zarzutu na Naczelny Sąd Administracyjny, co jednak wykracza poza zakres kognicji tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyrok NSA z 4 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 2485/24; wyrok NSA z 7 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2197/22; wyrok NSA z 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt III FSK 493/25). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Już sam sposób zredagowania tego zarzutu budzi wątpliwości, ponieważ nie są to przepisy postępowania, które stosował Sąd pierwszej instancji. Powołane przepisy mające charakter administracyjny i były w tej sprawie stosowane przez Ministra Nauki. Przepisy te nie są częścią procedury sądowej stosowanej przez sąd administracyjny. Jednakże skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał ich wykładni i w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wykładnia ta była wadliwa, to zarzut ten zostanie oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, ponieważ ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest wprost związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1768/22; wyrok NSA z 22 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2455/22). Niewątpliwie interes prawny może wynikać z różnych norm prawnych, nie tylko zaliczanych do materialnego prawa administracyjnego. Może wynikać także z przepisów prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa. Tym niemniej aby można było uznać dany podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., to musi ona wywodzić swoje uprawnienie z wyraźnego przepisu prawa. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stwierdzenie istnienia interesu po stronie skarżącego wymagało wykazania zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżącego polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Ponadto interes prawny, na który wskazuje art. 28 K.p.a. powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego (por. wyrok NSA z 20 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1743/24). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na istnienie normy prawnej z której wynikałby jej własny interes prawny lub obowiązek. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że takiej normy nie zawierało postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 426 i 427 P.s.w.n. Z uwagi jednak na wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia tych przepisów (tj. art. 426 i 427 P.s.w.n.) Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zaskarżonego postanowienia ustalił, że skarżącemu nie przysługuje status strony i to bez potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, to prawidłowym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzut naruszenia art. 1 K.p.a. jest niezasadny. Przepis ten określa przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Dzieli się on na sześć punktów, z których każdy zawiera inną normę prawną wskazującą na odrębne postępowanie regulowane jego przepisami. Przepis ten nie reguluje interesu prawnego skarżącego. Ponadto strona skarżącą kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie a w tym lakoniczność odniesienia się do podstaw oddalenia skargi. Powołany przepis ma charakter proceduralny i reguluje wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19, LEX nr 3522253). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Mając powyższe należy także uznać, że nie jest zasadny zarzut zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a, a nie art. 145 P.p.s.a. Skoro zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie właściwego ministra nie naruszało prawa, to zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 tejże ustawy. W związku z powyższym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).