III OSK 2231/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej He.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1311/22 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1311/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z 25 sierpnia 2022 r. nr DSE3-K0918-P0041414792-9/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego, oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 19 stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 6 października 2005 r. o odmowie przyznania H.S. prawa do świadczenia pieniężnego. Wnioskiem z 5 maja 2022 r. H.S. wystąpiła do organu, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), o zmianę decyzji poprzez przyznanie jej świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do prac przymusowych. Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z 19 stycznia 2006 r. z uwagi na niewykazanie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zwrócił uwagę, że słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, czego strona – której pobyt na deportacji trwał trzy miesiące – nie wykazała. Wobec wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu, decyzją z 25 sierpnia 2022 r., nr DSE3-K0918-P0041414792-9/22, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie wykazała, aby za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub jej słuszny interes, za który nie można uznać dążenia do innej oceny stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Na ww. decyzję pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że kwestia przyznania skarżącej prawa do świadczenia była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzjami z 6 października 2005 r. i z 19 stycznia 2006 r., w których jako powód odmownego załatwienia wniosku wskazano brak spełnienia warunku minimalnego 6. miesięcznego okresu doznania represji, które w przypadku skarżącej trwały 3 miesiące i 5 dni (od 3 lutego do 8 maja 1945 r.). Podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a. skarżąca upatruje w swym podeszłym wieku (77 lat), złym stanie zdrowia i braku wystarczających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także doznanym w trakcie deportacji cierpieniem, które miały negatywny wpływ na jej psychikę i utrudniały funkcjonowanie w społeczeństwie w życiu dorosłym. Sąd I instancji podkreślił, że jako datę graniczną do sposobu liczenia okresu deportacji o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej należy przyjąć dzień zakończenia II wojny światowej, tj. 8 maja 1945 r. W przypadku skarżącej jej okres deportacji (podlegania represjom) od dnia urodzenia, czyli od 3 lutego 1945 r. do 8 maja 1945 r. jest krótszy niż minimalny wymagany do przyznania świadczenia pieniężnego okres 6 miesięcy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nawet gdyby przyjąć zaistnienie w przypadku skarżącej "słusznego interesu strony" lub "interesu społecznego" wywodzonego z przywołanych przez nią okoliczności, wniosek skarżącej nie mógłby zostać uwzględniony w oparciu o art. 154 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem, a słuszny interes strony lub interes społeczny wiązać się z naruszeniem jasno brzmiącego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej. H.S., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, polegającym na jego błędnej wykładni i uznaniu, że 6. miesięczny okres deportacji należy liczyć od dnia urodzenia skarżącej, podczas gdy okres ten winien być liczony z uwzględnieniem daty poczęcia jako nasciturus; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 4 ust. 1 ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej (...) polegającym na jego niezastosowaniu i nieprzyznaniu uprawnienia do wnioskowanego świadczenia pieniężnego; c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie wykazania przesłanki słusznego interesu strony, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; d) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a., polegającym na braku zmiany uprzedniej decyzji w sytuacji gdy przemawiał za tym interes strony. Pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik podał, że Sąd nie wziął pod uwagę okresu od poczęcia do narodzin skarżącej, w którym jako nasciturus miała ona również swoje prawa i w tym zakresie powołał się na treść art. 8 k.c. obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy o osobach deportowanych. Pełnomocnik powołał się na wyrok NSA, w którym wskazano, że "Pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1996 r. sygn. akt III ARN 96/95 - OSNP 1996, nr 24, poz. 366, iż pojęcie "osoba podlegająca represjom w hitlerowskich obozach koncentracyjnych" oznacza również dziecko poczęte, jeżeli urodziło się żywe, zachował swą aktualność mimo późniejszego uchylenia art. 8 § 2 k.c.". Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 4461 k.c., dziecko poczęte może domagać się naprawienia szkód doznanych przed urodzeniem. Pełnomocnik podkreślił, że żaden przepis przywołanej ustawy nie wprowadza kryteriów ograniczających pojęcie osoby represjonowanej, które wyłączałoby dzieci poczęte z zakresu stosowania tej ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustalenie słusznego interesu strony wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, które nie zostało przeprowadzone przed organem II instancji, ani przed WSA w Rzeszowie. W toku postępowania zawnioskowano dowód z przesłuchania skarżącej dla wykazania i doprecyzowania "słusznego interesu strony", jednakże organ II instancji nie przeprowadził dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej określanej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania opartym na art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a. organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które winny być rozpatrzone w pierwszej kolejności, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie wykazania przesłanki słusznego interesu strony. W tym kontekście kasator podał, że organ jak i Sąd I instancji nie uwzględniły, że skarżąca wykazała słuszny interes strony wskazując, że jest osobą w poważnym wieku, zmagającą się z rozlicznymi chorobami, a środki jaki otrzymuje co miesiąc wystarczają jej na zaspokojenie jedynie najbardziej elementarnych potrzeb. Nadto, cierpienia jakiego doznała w trakcie deportacji wywarło nieodwracalny wpływ na jej psychikę i dorosłe życie. Przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki, jak też organ orzekający w sprawie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nie upatrywały w braku wykazania istnienia słusznego interesu, lecz w przeszkodzie wynikającej z obowiązującego art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich i rozstrzygniętej decyzją ostateczną okolicznością niewystąpienia wymaganej tym przepisem przesłanki deportacji trwającej co najmniej 6 miesięcy. Podane przez skarżącą we wniosku informacje o jej wieku, stanie zdrowia, sytuacji materialnej nie były zagadnieniem spornym lub wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a., polegającym na braku zmiany uprzedniej decyzji, w sytuacji gdy przemawiał za tym interes strony. Ostateczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich zostało już sformułowane decyzją z 19 stycznia 2006 r. Niewątpliwie ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji i przyznanie skarżącej żądanego uprawnienia byłoby dla niej korzystne. Nie można jednak uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Do tego zaś zmierzają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt. 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej (...) polegający na jego błędnej wykładni i zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ww. ustawy polegający na jego niezastosowaniu i nieprzyznaniu uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca kasacyjnie akcentuje bowiem, że wadliwie organ jak i Sąd I instancji nie uwzględniły okresu od poczęcia do narodzin skarżącej. Uwzględnienie zarzutu i oczekiwań skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia, czy skarżąca może być uznana za osobę deportowaną do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy, a więc ponownej weryfikacji przesłanki określonej w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej (...). Jeszcze raz podkreślić należy, że organ administracji prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. powinien dokonać analizy sprawy pod kątem rozważenia dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes stronie. Nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do istnienia podstaw materialnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, rozstrzygniętych już w ostatecznej decyzji organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznaczne przyjmuje się, że uwzględnienie słusznego interesu strony według art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. W interesie społecznym niewątpliwie pozostaje aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Nie można jednak uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy w ramach tych samych norm prawa materialnego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2748/21). Z tego względu nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia wskazanych norm prawa materialnego, których wykładnia została już dokonana ostatecznie w decyzji organu z 19 stycznia 2006 r. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny jedynie informacyjnie wskazuje, że proponowana przez autora skargi kasacyjnej interpretacja przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej (...), mająca uwzględnić okres życia płodowego do okresu deportacji, nie znajduje akceptacji w orzecznictwie. W przypadku dziecka urodzonego w okresie deportacji (wywiezienia) matki do pracy przymusowej, okres przed urodzeniem dziecka, w którym dziecko nie posiada obywatelstwa polskiego, nie jest okresem podlegania dziecka represjom w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1456/08 i z 8 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1703/08). Z podanych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.