III OSK 2227/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 197/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 25 listopada 2022 r. nr DS.523.5740.2022.PR.MRO.191711 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 197/23 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 25 listopada 2022 r. nr DS.523.5740.2022.PR.MRO.191711 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wspólnota Mieszkaniowa z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Wspólnota Mieszkaniowa") wniosła do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej w skrócie: "Prezes UODO" lub "organ") skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych jej członków przez S.B., polegające na prowadzeniu monitoringu wizyjnego bez podstawy prawnej oraz niewypełnieniu wobec członków Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46AVE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1 oraz Dz. Urz. L. 127 z dnia 23 maja 2018 r., str. 2, oraz Dz. Urz. UE L 74 z dnia 4 marca 2021 r., str. 35, dalej w skrócie: "RODO"). W uzasadnieniu skargi wskazała, że D.B. dokonuje monitoringu wizyjnego bez podstawy prawnej z naruszeniem obowiązków informacyjnych, ponieważ bez żadnej zgody i informacji umieścił w oknie zajmowanego przez siebie lokalu kamerę monitorującą teren obok klatki wejściowej oznaczonej numerem [...]. Pomimo kierowanych do niego przez Wspólnotę Mieszkaniową pism z żądaniem usunięcia kamery, wyżej wymieniony nie zaprzestał monitoringu wizyjnego. W związku z tym Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o wszczęcie postępowania i zastosowanie adekwatnego środka prawnego, aby doprowadzić do zaprzestania opisanych bezprawnych działań. Prezes UODO postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r. nr DS.523.5740.2022. PR.MRO.191711 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w/w skargi Wspólnoty Mieszkaniowej. Jako podstawę prawną wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1781, dalej w skrócie: "u.o.d.o.") w zw. z art. 77 RODO. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada legitymacji (uprawnienia) do złożenia skargi w przedmiocie przetwarzania danych osobowych w imieniu jej członków. Zarówno bowiem na gruncie przepisów prawa krajowego (art. 28 k.p.a.), jak i unijnego (art. 1 ust. 2, art. 77 ust. 1 i art. 80 RODO), uprawnienie do ochrony danych osobowych przysługuje nie Wspólnocie Mieszkaniowej, lecz odrębnie każdemu z członków tej Wspólnoty – jako osobie fizycznej, której dane osobowe są przetwarzane. Interes Wspólnoty Mieszkaniowej w tej sprawie może stanowić jedynie interes faktyczny, niedający jej uprawnienia do złożenia skargi w imieniu osób fizycznych – jej członków. Wspólnotę Mieszkaniową tworzy bowiem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a jej uprawnienia sprowadzają się tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną. Wspólnota nie mieści się więc w wyżej zakreślonej kategorii podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych jej członków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania na skutek uznania, iż skarżąca pozbawiona jest czynnej legitymacji procesowej; 2) art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego; 3) art. 6 RODO, poprzez brak podjęcia postępowania w sytuacji ewidentnego przetwarzania danych osobowych wobec braku spełnienia jakiejkolwiek podstawy legalności ich przetwarzania; 4) art. 4 pkt 7 RODO w związku z całością regulacji nakładających obowiązki na administratora danych osobowych – Wspólnotę Mieszkaniową, poprzez naruszenie praw administratora; 5) art. 13 ust. 1 i 2 RODO, poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązków informacyjnych związanych z bezprawnym przetwarzaniem danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61a k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści w/w przepisu wynika zatem, że po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest ocena, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, konieczny do skutecznego wszczęcia postępowania, a więc czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza zatem badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Dopiero pozytywna ocena tych przesłanek umożliwia wszczęcie postępowania i inicjuje jego drugi etap, w ramach którego odbywa się merytoryczna ocena wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa – jak prawidłowo uznał organ – nie posiada legitymacji czynnej oraz nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, a więc nie może być stroną w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy można być stroną postępowania administracyjnego nie decyduje zatem sama wola czy subiektywne przekonanie składającego wniosek, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Tym samym nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym, w stosunku do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wyłącznie wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 RODO, ochronie podlegają podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych. Istotą tej regulacji nie jest ochrona samych danych jako dóbr chronionych, ale ochrona osób fizycznych (każdego człowieka) przed negatywnymi konsekwencjami, wynikającymi z niezgodnego z prawem przetwarzania danych (por. P. Fajgielski w: "Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE" w: "Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych", wyd. II, Warszawa 2022, art. 1). Skarga do Prezesa UODO w przedmiocie ochrony danych osobowych powinna być zatem złożona wyłącznie przez osobę, której dane osobowe są nieprawidłowo przetwarzane. Prawo do ochrony danych osobowych jest bowiem prawem o czysto osobistym charakterze, ściśle powiązanym z osobą, której przysługuje. Zagwarantowane w RODO prawo osoby, której dane dotyczą, do ochrony tych danych, przysługuje więc nie Wspólnocie Mieszkaniowej, lecz odrębnie każdemu z członków tej Wspólnoty – jako osobom fizycznym, których dane osobowe są przetwarzane. Ustalenie takie determinowało z kolei podjęcie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 RODO, poprzez brak podjęcia postępowania w sytuacji ewidentnego przetwarzania danych osobowych przez osobę nieupoważnioną, wobec braku spełnienia jakiejkolwiek podstawy legalności ich przetwarzania; b) art. 4 pkt 7 RODO w związku z całością regulacji nakładających szereg obowiązków prawnych na administratora danych osobowych – Wspólnotę Mieszkaniową; c) art. 13 ust. 1 i 2 RODO, poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązków informacyjnych związanych z bezprawnym przetwarzaniem danych osobowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania na skutek uznania, iż Wspólnota Mieszkaniowa pozbawiona jest czynnej legitymacji procesowej; b) art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o konieczności prowadzenia postępowania przez Prezesa UODO. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie, są tożsame z zarzutami i argumentacją skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, a więc stanowią w istocie jej całkowite powielenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a więc nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone już po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie aktem formalnym, co oznacza, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17; 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, organ odmawia jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie owa oczywistość miała miejsce. Należy podkreślić, iż legitymację do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie należy oceniać na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zatem to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis nie stanowi zatem samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma w konsekwencji charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna – czyli realnie istniejąca – potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225 oraz wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12; 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12 i 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1229/20). Co do zasady istotę interesu prawnego należy więc upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezes UODO dokonał prawidłowych ustaleń co do braku możliwości przyznania legitymacji procesowej Wspólnocie Mieszkaniowej z siedzibą w [...] we wniesieniu skargi na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych jej członków przez S.B., polegające na prowadzeniu monitoringu wizyjnego bez podstawy prawnej oraz niewypełnieniu wobec członków Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązku informacyjnego związanego z bezprawnym przetwarzaniem danych osobowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 RODO, w niniejszym rozporządzeniu ustanowione zostają przepisy o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz przepisy o swobodnym przepływie danych osobowych. Rozporządzenie to chroni podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na fakt, że istotą tej regulacji nie jest ochrona samych danych osobowych jako dóbr chronionych, ale ochrona osób fizycznych (każdego człowieka) przed negatywnymi konsekwencjami, wynikającymi z niezgodnego z prawem przetwarzania tych danych. W konsekwencji przyjąć należy, iż skarga złożona do organu ochrony danych osobowych powinna być złożona przez osobę, której dane te dotyczą, gdyż prawo do ochrony danych osobowych jest prawem o czysto osobistym charakterze. Innymi słowy, prawo to jest ściśle powiązane z osobą, której przysługuje, a zatem tylko podmiot, którego dane osobowe są nieprawidłowo przetwarzane, może wnioskować o podjęcie przez Prezesa UODO określonych prawem działań. Powyższe stanowisko wynika także z przepisów samego RODO. Przykładowo, zgodnie z art. 77 ust. 1 RODO, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub środków ochrony prawnej przed sądem każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo wnieść skargę do organu nadzorczego, w szczególności w państwie członkowskim swojego zwykłego pobytu, swojego miejsca pracy lub miejsca popełnienia domniemanego naruszenia, jeżeli sądzi, że przetwarzanie danych osobowych jej dotyczące narusza niniejsze rozporządzenie. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest także podmiotem, organizacją lub zrzeszeniem, o których mowa w art. 80 RODO, które mogłyby wnieść skargę w zakresie przetwarzania danych osobowych w imieniu osoby, której takie dane dotyczą. Prawo do wniesienia skargi do Prezesa UODO w omawianym zakresie nie przysługuje zatem Wspólnocie Mieszkaniowej, ale przysługuje odrębnie każdemu z członków tej Wspólnoty Mieszkaniowej – jako osobom fizycznym, których dane osobowe są przetwarzane. Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając, iż Wspólnota ta nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych jej członków przez S.B. W okolicznościach tej sprawy Wspólnota może wykazać się co najwyżej interesem faktycznym, który jednak – jak już wyżej wskazano – nie daje jej uprawnienia do złożenia skargi w imieniu osób fizycznych – członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Należy bowiem podkreślić, iż wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a jej uprawnienia sprowadzają się do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną. Z przedstawionych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Należy także zauważyć, iż większość powołanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów w zakresie naruszenia przepisów RODO odnosi się do meritum sprawy, natomiast – jak już wyżej wskazano – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie aktem formalnym. Organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, a więc nie mógł stwierdzić bezprawności przetwarzania danych osobowych członków Wspólnoty Mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.