III OSK 222/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 931/22 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 159 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2022 r., II SA/Wa 931/22, po rozpoznaniu skargi M.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 1 kwietnia 2022 r., nr 159 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 13 stycznia 2022 r., nr 18. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. M.J. (dalej: "skarżący") raportem z 11 stycznia 2021 r. (uzupełnionym 24 lutego 2021 r.) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji m.in. o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za okres od 1 września 2008 r. do 16 czerwca 2011 r. w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej: "rozporządzenia z 4 maja 2005 r.") oraz za okres od 17 czerwca 2011 r. do 27 lutego 2021 r. w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia. W piśmie z 16 września 2021 r. skarżący zmienił zakres wniosku i wyjaśnił, że domaga się wydania zaświadczenia o przysługującym mu prawie do podwyższenia emerytury policyjnej: 1) za okres pełnienia służby w Wydziale Realizacyjnym Komendy Stołecznej Policji od 1 września 2008 r. do 31 marca 2015 r. (służba w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.); 2) za okres pełnienia służby w Sekcji Minersko-Pirotechnicznej Wydziału Realizacyjnego Komendy Stołecznej Policji od 1 kwietnia 2015 r. do 14 czerwca 2016 r. (pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 ust. 2 lit. a i b powołanego rozporządzenia); 3) za okres pełnienia służby w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji "BOA" (wcześniej: w Biurze Operacji Antyterrorystycznych Komendy Głównej Policji) od 15 czerwca 2016 r. do 27 grudnia 2021 r., w warunkach określonych w § 2 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zleconego przez Komendanta Głównego Policji) Komendant Stołeczny Policji pismem z 13 grudnia 2021 r., poinformował Komendanta Głównego Policji, że analiza zebranych w sprawie materiałów, w tym materiałów archiwalnych, przeprowadzona w Wydziale Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KSP oraz Samodzielnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji w Warszawie nie potwierdziła pełnienia przez skarżącego w zakreślonych przez niego okresach służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 (szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu) oraz 2 pkt 2 lit a i b (zwalczanie fizyczne terroryzmu) rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W tych okolicznościach faktycznych Komendant Główny Policji postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., nr 18, na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373. ze zm., dalej: "rozporządzenie z 7 grudnia 2018 r.") oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b i § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2008 - 2015 oraz od 1 kwietnia 2015 r. do 14 czerwca 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., nr 159 Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie szczegółowo opisał stan faktyczny w sprawy. Odwołał się do przepisów art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a., dotyczących przesłanek i trybu wydawania zaświadczeń i podniósł, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i potwierdza wyłącznie fakty albo stan prawny, który wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych. Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić konieczne postępowanie wyjaśniające, ale tylko w niezbędnym zakresie, ograniczając się do ustalenia źródeł danych i stwierdzenia czy dane te odnoszą się do konkretnego wnioskodawcy i potwierdzają określony stan faktyczny, czy prawny oraz ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i kto nimi może dysponować. Organ przytoczył również art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"), i podał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach wystawione, m.in. przez właściwe organy Policji. Organ ponownie uznał, że w sprawie brak jest dowodów, w oparciu o które można wysnuć wniosek o zaistnieniu po stronie skarżącego zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby, która z założenia wykonywana jest warunkach zagrożenia. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów których można się jedynie domyślać. Z tego samego powodu organ nie znalazł podstaw do uznania, że skarżący pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu. Tym bardziej, że skarżący pracował w komórkach Policji, które w oparciu o przepisy wewnętrzne, nie były uprawnione do podejmowania tego typu działań. Skarżący nie mógł zatem w ramach ustanowionego dla niego zakresu obowiązków służbowych podejmować tego rodzaju działań (bojowych) w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Dlatego i tym razem organ uznał, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 2008 - 2015 na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. oraz w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 14 czerwca 2016 r. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b cytowanego rozporządzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem z 21 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił oba zaskarżone postanowienia. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a także przepisy prawa materialnego odnoszące się do meritum sprawy. Na ich podstawie uznał za dowolne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy stwierdzenie organu administracji, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w Wydziale Realizacyjnym KSP nie podejmował czynności w warunkach i wymiarze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego podinsp. C.C. 15 marca 2021 r. wynika, że skarżący pełniąc służbę w [...] Wydziału Realizacyjnego KSP od 1 września 2008 r. do 16 czerwca 2011 r. podejmował, co najmniej 6 razy w roku, interwencje w celu ochrony osób i mienia, w sytuacjach w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (w roku: 2009 - 27 razy, 2010 - 28 razy, 2011 - 13 razy). W kolejnej notatce (z 14 kwietnia 2021 r.) funkcjonariusz stwierdził, że skarżący w [...] Wydziału Realizacyjnego KSP podejmował, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 16 czerwca 2011 r. co najmniej 6 razy w roku, interwencje w celu ochrony osób i mienia, w sytuacjach w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, np. brał udział w konwojach wzmocnionych szczególnie niebezpiecznych przestępców, zatrzymywał osoby podejrzane o udział w zorganizowanej grupie przestępczej czy podejrzanych o dokonanie zabójstwa przy użyciu broni palnej (zmianie uległa liczba czynności w określonych latach, odpowiednio w roku: 2009 - 12, 2010 - 13, 2011 - 6). Na potwierdzenie powyższego uzupełniono zapisy podejmowanych przez skarżącego działań poprzez krótki opis realizowanych czynności. W notatce służbowej z 28 października 2021 r. podinsp. C.C. również podniósł, że istnieje podstawa do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach określonych w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia, w okresie od 17 czerwca 2011 r. do 31 marca 2015 r., przy czym funkcjonariusz podkreślił, że uwzględnił jedynie działania związane z zatrzymywaniem osób szczególnie niebezpiecznych, zabezpieczeniem rozpraw sądowych i konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa. W ocenie Sądu, nawet jeśli można było mieć jakiekolwiek wątpliwości, co do kwalifikowania tych konkretnych realizowanych przez skarżącego czynności jako czynności podjętych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, to wątpliwości te całkowicie rozwiewają wyjaśnienia Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie przedstawione w piśmie, które wpłynęło do Komendanta Stołecznego Policji 15 listopada 2021 r. (bez daty) oraz w piśmie z 26 listopada 2021 r. W wymienionych pismach wyjaśniono, że szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego wynikało z informacji przekazywanych na odprawach do zadań przez jednostkę zlecającą ich wykonanie. Zleceniodawca w oparciu o posiadanie materiały i wiedzę operacyjną planując realizację sprawy nie był w stanie zapewnić bezpieczeństwa własnym funkcjonariuszom właśnie ze względu na szczególne zagrożenie życia i zdrowia i w takich sytuacjach zwracał się o pomoc do Wydziału Realizacyjnego KSP. W ocenie Sądu, argumentacja organu, która przedstawiona została w zaskarżonym postanowieniu, nie pozwala na zakwestionowanie wymienionych w tych notatkach konkretnych czynności podjętych przez skarżącego w określonych dniach, jako czynności podjętych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Sąd przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2014 r., U 12/13, orzekł że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści w zakresie obejmującym okres służby w Wydziale Realizacyjnym KSP (od 1 września 2008 do 31 marca 2015 r.), organ będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą czynności podejmowanych przez skarżącego. W przypadku, gdyby w ocenie organu nadal brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje poddano analizie i winno wyjaśniać dlaczego organ nie zakwalifikował określonych czynności, czy zadań wykonywanych przez skarżącego jako spełniających wymogi z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Odnośnie służby skarżącego w Sekcji Minersko-Pirotechnicznej Wydziału Realizacyjnego KSP (od 1 kwietnia 2015 r. do 14 czerwca 2016 r.) organ administracji powinien odnieść się do pisma z 11 maja 2021 r., w którym Komendant Stołeczny Policji podniósł, że skarżący w okresie od 1 kwietnia 2015 r do 14 czerwca 2016 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia, notatki służbowej Specjalisty Sekcji Szkoleniowo-Bojowej podinsp. C.C. z 15 marca 2021 r., pisma Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie z 30 czerwca 2021 r. w którym wyjaśniono, że funkcjonariusze Sekcji Minersko-Pirotechnicznej umieszczonej w strukturze organizacyjnej Wydziału Realizacyjnego KSP brali udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych minersko-pirotechnicznych Policji, oraz że skarżący w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 14 czerwca 2016 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania (niewłaściwe zastosowanie), które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o błędną tezę, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że niesłusznie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie przeprowadził stosownego do sytuacji postępowania wyjaśniającego, a także naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez wyrażenia własnej oceny treści notatek służbowych z 15 marca 2021 r., 14 kwietnia 2021 r. i 28 października 2021 r. oraz pisma Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystcznego Policji w Warszawie z 26 listopada 2021 r., - co w ocenie organu - Komendanta Głównego Policji nie miało miejsca, bowiem obowiązujące w dacie rozpoznania wniosku strony przepisy postępowania administracyjnego zezwalały organowi li tylko na dokonanie analizy danych znajdujących się w rejestrach, ewidencjach lub innych dostępnych źródłach, co powoduje, że wyrok z 21 października 2022 r. jest wadliwy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wymienienia tylko jednego z przepisów części ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 80 bez odniesienia się do innych przepisów procesowych, które stosuje się w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, co czyni to uzasadnienie wadliwym, jak i cały wyrok. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19). Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14). Bez żadnych wątpliwości, przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). Konfrontując tę część rozważań z okolicznościami występującymi w przedmiotowej sprawie, podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od 1 września 2008 r. do 31 marca 2015 r. służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. W sprawie istnieje bowiem spór co do oceny konkretnych, wymienionych w notatkach służbowych C.C. z 15 marca 2021 r., 14 kwietnia 2021 r. i 28 października 2021 r., czynności podjętych przez skarżącego jako czynności realizowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego czynności wyszczególnione w powyższych notatkach zaliczają się do tych, od których uzależnione jest podwyższenie emerytury. Organ zaś stoi na stanowisku, że są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego KSP, co nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Ocenie tej Sąd pierwszej instancji postawił zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., uznając ocenę tę za dowolną. To zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że okoliczności, w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, są problematyczne Uwzględniając notatki służbowe znajdujące się w aktach sprawy, bez sprawdzenia czy okoliczności w nich wskazane znajdują potwierdzenie w ewidencjach, rejestrach bądź innych danych będących w posiadaniu organu, organ działałby z naruszeniem przepisu art. 218 § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Powyższe prowadzi do uznania zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. Chybiony jest natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Stanowi ją przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak określona podstawa prawna związana jest ze stwierdzonymi przez Sąd nieprawidłowościami w ocenie materiału dowodowego, a konkretnie z naruszeniem art. 80 k.p.a. odnoszącego się do oceny dowodów. Poprawność tak określonej podstawy, czy też jej kompletność, nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie może być jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.