III OSK 2207/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od punktów 1 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 14/24 w sprawie ze skargi S. T. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 14/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w P. do rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku S. T. z dnia 22 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w P. stwierdzona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 22 października 2023 r. S. T. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do [...] S.A. z siedzibą w P. prośbę o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: 1. Jak kształtowała się marża detaliczna (wartościowo oraz procentowo) dla paliw sprzedawanych na stacjach własnych marki [...] w Polsce we wrześniu 2023 roku? 2. Jak kształtowała się marża detaliczna (wartościowo oraz procentowo) dla paliw sprzedawanych na stacjach własnych marki [...] w Polsce we wrześniu w latach 2015-2022? 3. Jak kształtowała się liczba awarii dystrybutorów na stacjach [...] w roku 2023 w miesiącach styczeń-wrzesień w podziale na poszczególne miesiące? 4. Czy dystrybutory, które uległy w minionym okresie awariom, zostały ponownie zalegalizowane po usunięciu usterek? Czy były one naprawiane, czy też usterki ustąpiły samoistnie? 5. W minionych miesiącach cena baryłki ropy jak i kurs USD/PLN znacząco wzrosły, jednak mimo tego ceny paliw na stacjach [...] były coraz niższe. Jakimi danymi spółka kierowała się w przypadku decyzji o obniżce cen dla klienta detalicznego? 6. Czy w ocenie Spółki niskie ceny paliw, które w przypadku benzyny bezołowiowej były najniższymi w Unii Europejskiej, nie stanowiły zagrożenia dla bezpieczeństwa Polski? Wg wypowiedzi Prezesa Spółki [...] – D. O. z kwietnia 2023 roku, ceny paliw muszą stać na odpowiednim poziomie, aby nie doszło do paraliżu kraju. W odpowiedzi na wniosek pytana Spółka pismem z dnia 3 listopada 2023 r. podała, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, a są tajemnicą przedsiębiorstwa. S. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała swoje wcześniejsze twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się więc do oceny tego, czy pytany podmiot jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznych i czy przedmiotem badanego wniosku jest informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie stwierdził, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), albowiem wykonuje zadania publiczne. Podnoszona przez spółkę okoliczność, że Skarb Państwa nie ma w [...] S.A. ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym Spółki, nie stanowi zatem o braku podstaw do zakwalifikowania tego podmiotu do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie muszą być spełnione łącznie (v. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem wynikającym z ustawy również podmiotów prywatnych realizujących m.in. zadania publiczne. Taka sytuacja zachodzi zaś niewątpliwie w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest, że do zadań pytanej Spółki należy m.in. wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel paliwami gazowymi w systemie sieciowym. Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Sąd podzielił prezentowany już w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty (v. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 902/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu kwestia tego, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego określona w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa Prawo energetyczne") dotyczy spraw publicznych. Wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju kraju, poziomu życia obywateli, a także konieczność uwzględniania wymogów ochrony środowiska, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, są zadaniami publicznymi. W ocenie Sądu w świetle powyższego jako błędne jawiło się stanowisko Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pytania nr 1 i 2 wniosku odnoszą się do informacji o charakterze publicznym. Dotyczą bowiem materii kalkulowania cen i opłat a tym samym mieszczą się w zakresie działalności spółki uregulowanej ustawą Prawo energetyczne. Kwestie te pozostają więc w związku z realizacją zadania publicznego określonego ustawą Prawo energetyczne, bowiem dotyczą zadań operatora systemu dystrybucyjnego, czy generalnie wytwarzania, przesyłania i dystrybucji paliw albo energii. Żądane informacje mieszczą się w zakresie działalności regulowanej ustawą i realizowanej przez organy władzy publicznej (Prezesa URE), w tym w zakresie np. kształtowania taryf czy kalkulowania cen i opłat. Wyjaśnienia wymagało też to, że powołana ustawa reguluje m.in. materię handlu energią. Pojęcie handlu jest bardzo szerokie nie mniej jednak, nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że immanentną cechą handlu jako pojęcia dotyczącego sprzedaży towarów, jest cena sprzedawanego produktu. Sąd I instancji podkreślił, że cena paliwa, poza wszelkimi wątpliwościami należy zaś do sfery zainteresowania zdecydowanej większości naszego społeczeństwa. Dotyczy bowiem nie tylko możliwości zakupu paliwa, ale także rzutuje w sposób bezpośredni na wysokość cen prawie wszystkich produktów dostępnych na rynku wewnętrznym. Nie wymaga przecież dowodu fakt, że dystrybucja większości towarów dokonywana jest przy użyciu transportu kołowego. Koszt transportu każdego towaru w gospodarce wolnorynkowej znajduje zaś zawsze odzwierciedlenie w końcowej cenie produktu. Stąd marża, jako składnik ceny towaru jakim jest paliwo, należy do informacji o charakterze publicznym. Wymienione wyżej pytania, postawione przez wnioskodawcę, podlegały więc reżimowi u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że należy dodać, że odrębną kwestią jest sygnalizowana przez Spółkę obawa, iż omawiana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Tej materii Sąd nie mógł badać przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność. Ta kwestią może podlegać ocenie Sądu tylko w razie wydania przez spółkę decyzji o odmowie udostępnienia spornej informacji. Co się tyczy pytań nr 3 i 4 badanego wniosku, to w ocenie Sądu nie odnoszą się one do informacji o charakterze publicznym. Dotyczą wyłącznie kwestii działalności biznesowej spółki a odpowiedzi na te pytania nie umożliwią sprawowania kontroli społecznej nad realizacją przez spółkę zadań publicznych. Skład orzekający WSA w Warszawie nie dopatrzył się także istnienia bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy przedmiotem ww. pytań a realizacją przez Spółkę zadań publicznych. Charakteru informacji publicznej nie ma w ocenie Sądu także przedmiot pytania nr 5 wniosku. Co do zasady informacją publiczną są konkretne fakty. W przypadku podmiotów gospodarczych mogą to być końcowe decyzje biznesowe. Sposób dochodzenia do końcowych decyzji nie stanowi jednakże sam w sobie informacji publicznej. Tej tematyce znacznie bliżej jest do definicji dokumentu wewnętrznego, który może zawierać treści mające pewien wpływ na powstanie informacji publicznej ale który sam nią nie jest. Analizując wniosek skład orzekający Sądu I instancji nie dopatrzył się też tego, by jego pytanie nr 6 dotyczyło informacji publicznej. Oceny czy opinie, nawet wyrażane przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie należą do sfery faktów. Jako takie nie wchodzą więc w zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ww. względów Sąd stwierdził, że [...] S.A. pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpatrzeniu jedynie pkt. 1 i 2 wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Organ zareagował na wniosek strony niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Końcowa bezczynność jakiej dopuścił się pytany podmiot, spowodowana było zaś wyłącznie niewłaściwą interpretacją faktyczną i prawną. Nic nie wskazuje jednak na to, by wynikała ze złej woli organu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] S.A. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w części w zakresie punktów 1 i 4 oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.: naruszenie art. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądana przez uczestnika we wniosku z 22 października 2023 r. informacja dotycząca tego jak kształtowała się marża detaliczna (wartościowo oraz procentowo) dla paliw sprzedawanych na stacjach własnych marki [...] w Polsce we wrześniu 2023 oraz we wrześniu w latach 2015-2022, stanowi informację publiczną podczas, gdy informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisu i są to informacje o charakterze biznesowym oraz nie dotyczą one realizacji przez Spółkę zadania publicznego. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie jego pkt 1 i pkt 4 oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi na bezczynność Spółki w ww. zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie jego pkt 1 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ocenić należy jako niezasadny. Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Po drugie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Po trzecie, jak wynika z treści zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądana przez uczestnika we wniosku z 22 października 2023 r. informacja dotycząca tego jak kształtowała się marża detaliczna (wartościowo oraz procentowo) dla paliw sprzedawanych na stacjach własnych marki [...] w Polsce we wrześniu 2023 oraz we wrześniu w latach 2015-2022, stanowi informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). W związku z niekwestionowaniem ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej uznaje, jako niezakwestionowany stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.