III OSK 2204/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 53/25 w sprawie ze skargi P. H. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie o udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 53/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. H. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor ZK") w udostępnieniu informacji publicznej: w pkt I zobowiązał Dyrektora ZK do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego z 17 listopada 2024 r. - w terminie 14 dni; w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III przyznał adwokatowi K. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 480 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 17 listopada 2024 r. skarżący, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Dyrektora ZK m.in. o udostępnienie wszystkich zarządzeń, instrukcji i wytycznych Dyrektora ZK obowiązujących od 2022 r. do 20 października 2024 r. Pismem z 6 grudnia 2024 r. Dyrektor ZK, powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 52/23, poinformował skarżącego, że zasady organizacji, funkcjonowania Służby Więziennej, podział kompetencji i zadań między jej poszczególnymi organami określa ustawa o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1750; dalej: "u.s.w."). Na tej podstawie organy Służby Więziennej wydają zarządzenia, instrukcje, wytyczne w celu wykonywania powierzonych im obowiązków. Treści wnioskowanych dokumentów nie można zasadnie wpisać w informację, o której stanowi u.d.i.p., ponieważ ustawa ta nie ingeruje w relacje między skazanym, a organami służby więziennej, bowiem taka ingerencja mogłaby utrudniać czy wręcz niweczyć efektywną realizację obowiązków spoczywających na organach Służby Więziennej. Z szerszej perspektywy byłaby nie do pogodzenia z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa, do których nawiązuje art. 61 ust. 3 Konstytucji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę na bezczynność Dyrektora ZK w zakresie udostępnienia wszystkich zarządzeń, instrukcji i wytycznych Dyrektora ZK obowiązujących od 2022 r. do 20 października 2024 r. Uzasadniając zarzut nieudostępnienia wszystkich zarządzeń, instrukcji i wytycznych podkreślił, że w orzecznictwie nie było wątpliwości, że wniosek o udostępnienie takich danych stanowi informację publiczną. Pojawiały się natomiast twierdzenia, że z uwagi na znaczny nakład pracy przy ich rozpoznaniu, niekiedy uznawano je za "informację przetworzoną" i oczekiwano wykazania przez wnioskodawcę "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Jednak w tej sprawie, organ nie wskazywał na przetworzony charakter informacji i nie wzywał do wykazania interesu publicznego, dlatego tym bardziej wnioskowana informacja winna była zostać skarżącemu udzielona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w sposób prawidłowy załatwił sprawę poprzez wskazanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, wobec czego nie można w sprawie mówić o jakiejkolwiek bezczynności. Wskazał, że 23 grudnia 2024 r. wydał decyzję, w której odniósł się do ww. kwestii, więc tym bardziej nie pozostaje w bezczynności. Dyrektor ZK podkreślił, że dokumentacja organu o charakterze wewnętrznym, która służy realizacji jego zadań – tak jak w przypadku wnioskowanych przez skarżącego informacji – nie stanowi informacji publicznej. Ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu i czy jest informacją publiczną nie zależy od uznania organu, ani podmiotu żądającego informacji, lecz jest okolicznością obiektywną i każdorazowo należy badać jej treść. Wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą kwestii związanych z organizacją i porządkiem jednostki, co wyłącza im przymiot informacji publicznej, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że przynajmniej część zarządzeń czy instrukcji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, może dotyczyć ustawowych obowiązków, czy uprawnień osadzonych (np. na podstawie upoważnień zawartych w ustawie konkretyzować sposób realizacji ustawowych obowiązków i uprawnień). W ocenie Sądu I instancji informację o takich dokumentach, należy zakwalifikować jako informację publiczną, zwłaszcza jeżeli została ona wytworzona i znajduje się w posiadaniu organu. Sąd zwrócił uwagę, że z odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora ZK wynika, że organ potraktował wszystkie żądane dokumenty jako dokumenty wewnętrzne. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie można z góry przesądzić, że wszystkie żądane przez skarżącego zarządzenia, wytyczne i instrukcje spełniają kryterium dokumentu wewnętrznego, natomiast organ w swojej odpowiedzi nie sprecyzował i nie podał, jakie aktualnie obowiązujące w Zakładzie Karnym wytyczne, zarządzenia i instrukcje spełniają powyższą cechę, a więc nie stanowią informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że żądane przez skarżącego informacje o obowiązujących w Zakładzie Karnym zarządzeniach, wytycznych i instrukcjach mogą być zebrane w rejestrach czy ewidencjach takich aktów, a informacja o treści funkcjonujących w podległej danemu organowi jednostce organizacyjnej rejestrów, wykazów, czy ewidencji takich aktów stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadne jest twierdzenie organu, iż żądane informacje w zakresie wszystkich aktualnie obowiązujących w danym okresie zarządzeń, wytycznych i instrukcji związane są wyłącznie z wewnętrzną organizacją i działalnością jednostki i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu, skoro podmiot wytworzył przedmiotowe dane, czy też znajdują się one w jego posiadaniu i obowiązują funkcjonariuszy oraz pracowników, to informację publiczną stanowi informacja o obowiązywaniu takich aktów (zarządzeń, instrukcji, wytycznych), oznaczonych konkretnym znakiem i nazwą. Organ złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt I i II, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 149 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") polegające na przyjęciu, że doszło do bezczynności po stronie Dyrektora ZK i bezpodstawnym uwzględnieniu skargi; II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że mimo niewskazania dokładnie jakich instrukcji, zarządzeń i wytycznych domagał się skarżący można przyjąć, iż te mogą zawierać informacje dotyczące ustawowych obowiązków czy uprawnień osadzonych i mogą być zebrane w rejestrach czy ewidencjach takich aktów i w tym zakresie stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu; 2. art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należało ocenić jako działanie nie w interesie publicznym lecz wyłącznie w interesie prywatnym, a skoro żądana informacja nie była uzyskiwana w interesie publicznym - nie stanowi ona informacji publicznej, a nadto stanowi, nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej co powinno prowadzić do konstatacji, że działanie organu nie stanowiło bezczynności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie adwokat K. B. wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu pomoc prawną z urzędu w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego z 17 listopada 2024 r. w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego, w którym zażądał od organu udostępnienia informacji publicznej w postaci "wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora ZK za okres od 2020 r. do 20 października 2024 r.". Zdaniem Sądu, kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było to, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego dotyczące obowiązujących zarządzeń, instrukcji i wytycznych Dyrektora ZK stanowią "informację publiczną". W ocenie Sądu I instancji, przynajmniej część zarządzeń czy instrukcji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, może dotyczyć ustawowych obowiązków, czy uprawnień osadzonych. Zatem informację o takich dokumentach, należy zakwalifikować jako "informację publiczną", zwłaszcza jeżeli została ona wytworzona i znajduje się w posiadaniu organu. Sąd I instancji nie przesądził jednak jakie i czy wszystkie wskazane dokumenty mają taki charakter i mogą stanowić przedmiot "informacji publicznej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż wniosek osadzonego w Zakładzie Karnym dotyczy "działania w interesie własnym" a nie "publicznym", dotyczy także "dokumentów wewnętrznych" jednostki oraz stanowi "nadużycie prawa" w zakresie dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo wskazał, że uwzględnienie wniosku może powodować czynności prowadzące do powstania zupełnie nowego dokumentu, czyli działania takie można zakwalifikować jako wytworzenie informacji publicznej "przetworzonej". 3. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów, można się odnieść do nich w sposób łączny. Wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – skarga kasacyjna organu wynika, jak się wydaje, z niezrozumienia sentencji i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Przypomnieć trzeba, iż Sąd I instancji uznał, że: - organ dopuścił się "bezczynności" w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci "wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora ZK za okres od 2020 r. do 20 października 2024 r."; - przynajmniej część zarządzeń czy instrukcji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, "może" dotyczyć ustawowych obowiązków, czy uprawnień osadzonych; - skoro tak, to informację o takich dokumentach, należy zakwalifikować jako "informację publiczną"; - w związku z tym, zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w [...] "do rozpoznania" wniosku skarżącego w terminie 14 dni; - "rozpoznanie wniosku" nie jest jednoznaczne z udostępnieniem wszystkich zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora ZK za okres od 2020 r. do 20 października 2024 r. a jedynie tych, które maja charakter "dokumentu publicznego"; inaczej mówiąc zobowiązanie to nie dotyczy udostępnienia "dokumentów wewnętrznych"; - to organ ma obowiązek ustalić, które dokumenty mają cech dokumentów "publicznych" a które z dokumentów są to dokumenty "wewnętrzne"; w tym zakresie Sąd wskazał na to, że w orzecznictwie przyjmuje się, że informacja o treści funkcjonujących w podległej danemu organowi jednostce organizacyjnej rejestrów, wykazów, czy ewidencji takich aktów stanowi "informację publiczną"; za niezasadne należy uznać twierdzenie organu, iż żądane informacje w zakresie wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji związane są z wewnętrzną organizacją i działalnością jednostki i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o informacji publicznej (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16); zatem skoro podmiot je wytworzył, czy też znajdują się one w jego posiadaniu i obowiązują funkcjonariuszy oraz pracowników, to informację publiczną stanowi informacja o obowiązywaniu takich aktów oznaczonych konkretnym znakiem i nazwą. Po drugie – skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie dokonał swoistego "pomieszania" różnych okoliczności faktycznych i prawnych wskazując zarówno w piśmie z 6 grudnia 2024 r. (stanowiącym odpowiedz na wniosek) jak i w skardze kasacyjnej na uzasadnienie nieudostępnienia wnioskowanych informacji. Z jednej strony organ bowiem uznał, że: a) wnioskowane dokumenty stanowią "dokumenty wewnętrzne" i są jedynie uszczegółowieniem regulacji wynikających z ustawy o Służbie Więziennej; b) wnioskodawca "działania w interesie własnym" a nie w interesie "publicznym", jest osobą pozbawioną wolności, która występuje o pozyskanie informacji wyłącznie w ramach swoich osobistych potrzeb a nie dla potrzeb publicznych; c) wniosek stanowi "nadużycie prawa"; wnioskodawca regularnie (co miesiąc bądź dwa) zwraca się do organu o udostępnianie mu instrukcji, zarządzeń, wytycznych oraz jeszcze innych informacji (np. jadłospisów); d) uwzględnienie wniosku może powodować czynności prowadzące do powstania zupełnie nowego dokumentu, czyli działania takie można zakwalifikować jako wytworzenie informacji publicznej "przetworzonej" a skarżący powinien wykazać w związku z tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Po trzecie – zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie zobowiązał organ do "rozpoznania" wniosku a nie (ja się wydaje twierdzi organ) do pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Przypomnieć bowiem trzeba, że to obowiązkiem organu jest prawidłowe procedowanie w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle u.d.i.p., aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: a) udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); udostepnienie takie następuje w formie materialno-technicznej; b) wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p. i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.); c) poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); d) poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); e) poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.); wskazać trzeba, że od dokumentów urzędowych (w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu; dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną; część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie; dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i mają jedynie charakter organizacyjny oraz porządkowy, dlatego też nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 31 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7645/21); f) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (a nie tylko wysłać wnioskodawcy takie pismo) w sytuacji "nadużywania" przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 707/25); g) w sytuacji uznania, że dana informacja stanowi "informację przetworzoną" organ powinien wezwać wnioskodawcę o wykazanie "szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji" (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); "informacją przetworzoną" jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów; często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (por. wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1201/21). Tymczasem organ w niniejszej sprawie wskazał w skardze kasacyjnej na szereg wzajemnie się wykluczających okoliczności. Nie może być bowiem tak, że ten sam wniosek jest jednocześnie "nadużywaniem prawa do informacji", dotyczy "informacji przetworzonej" i jest wnioskiem o udostępnienie "dokumentu wewnętrznego". W każdym ze wskazanych przypadków organ powinien zachować się inaczej. Zasadnie zatem Sąd I instancji zobowiązał organ do "rozpatrzenia" pkt 3 wniosku, gdyż Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wysyłając do wnioskodawcy pismo z 6 grudnia 2024 r. pozostaje nadal w bezczynności. 4. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu