III OSK 2201/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1945/23 o odrzuceniu skargi J. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 lipca 2023 r., nr DKS8.1125.58.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 1

Postanowieniem z 9 maja 2024 r., II SA/Wa 1945/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 lipca 2023 r., nr DKS8.1125.58.2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją 29 maja 2023 r., nr 2001-IPK2.1110.99.4.2023.19, wydaną na podstawie art. 226b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 roku, poz. 615. ze. zm.; dalej "ustawa o KAS"), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej "DIAS") odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że okres służby skarżącego nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 226b ust. 1 oraz 2 ustawy o KAS i w związku z tym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS"). Decyzją z 17 lipca 2023 r., nr DKS8.1125.58.2023, Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze. zm.; "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że zagadnienie stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia DIAS nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem organu z art. 226b ust. 3 ustawy o KAS wynika, że decyzja o przyznaniu lub odmowie prawa do świadczenia motywacyjnego wydawana jest przez kierownika jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 145 ustawy o KAS, nie później niż w terminie 30 dni od osiągnięcia przez funkcjonariusza wymaganego stażu służby. Powyższa decyzja jest wydawana z urzędu, niezależnie od inicjatywy funkcjonariusza, w oparciu wyłącznie o okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, oraz ust. 6 art. 226b ustawy o KAS. W ust. 6 powołanego przepisu enumeratywnie zaś wskazano przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia motywacyjnego, których zaistnienie w odniesieniu do funkcjonariusza posiadającego wymagany staż służby, o którym mowa w art. 226b ust. 1 i 2, warunkuje wydanie decyzji odmownej. W ocenie Szefa KAS obowiązek kierownika jednostki do wydania w trybie administracyjnym decyzji o odmowie przyznania funkcjonariuszowi ww. świadczenia motywacyjnego zachodzi jedynie wówczas, gdy funkcjonariusz osiągnął określony w art. 226b ust. 1 i 2 staż służby oraz wystąpiła którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w ust. 6 powołanego przepisu. Decyzja o odmowie prawa do świadczenia, o której mowa w art. 226b ust. 3 w zw. z ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, wydawana jest przez kierownika jednostki nie później niż w terminie 30 dni od osiągnięcia wymaganego stażu. Wobec tego, zdaniem Szefa KAS, w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie osiągnął wymaganego stażu służby, żadna z decyzji wymienionych w ust. 3 art. 226b ustawy o KAS nie powinna zostać przez kierownika jednostki wydana. W ocenie Szefa KAS w sytuacji kiedy funkcjonariusz nie posiada stażu służby wymaganego dla nabycia uprawnień do świadczenia motywacyjnego, brak jest "sprawy" podlegającej rozpoznaniu na drodze administracyjnej. Organ wyjaśnił ponadto, że w sytuacji złożenia wniosku przez funkcjonariusza, który nie legitymuje się wymaganym stażem służby uprawniającym do przyznania świadczenia motywacyjnego, kierownik jednostki powinien w formie pisemnej, niestanowiącej władczego rozstrzygnięcia organu administracji, poinformować funkcjonariusza, iż nie wypełnia on przesłanki wymaganego stażu służby, a zatem przedmiotowe świadczenie obecnie mu nie przysługuje. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odrzucając skargę, sąd I instancji wskazał, że decyzja DIAS z 29 maja 2023 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia motywacyjnego, została wydana na podstawie art. 226b ust. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o KAS. Podkreślił, że kwestia rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunków służbowych funkcjonariuszy KAS uregulowana została kompleksowo w Rozdziale 3 Działu VII ustawy o KAS. Sąd przytoczył art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS. Zdaniem sądu kluczowe znaczenie dla sprawy ma jednak regulacja zawarta w art. 277 ustawy o KAS. Przepis ten stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Ustawodawca zatem enumeratywnie wymienił sprawy służbowe funkcjonariuszy, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1421/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobną konstrukcję ustawodawca przyjął w art. 188 ust. 1 i art. 189 nieobowiązującej już ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799, ze. zm.). Sąd I instancji wskazał, że sprawy dotyczące świadczeń motywacyjnych, choć co do zasady rozstrzygane w formie decyzji, nie są wymienione w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym, spory o roszczenia w tej kategorii spraw rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Niezależnie zatem od tego, że Szef KAS wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję DIAS oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości, uznając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji, to decyzja ta została wydana w sprawie nieobjętej kognicją sądów administracyjnych. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm; dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Sąd wyjaśnił, że odrzucenie skargi nie oznacza, że skarżący jest pozbawiony całkowicie ochrony prawnej w sprawie dotyczącej świadczenia motywacyjnego. W świetle art. 277 ustawy o KAS może on bowiem dochodzić swoich racji przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy. W związku z powyższym sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz, 2492, ze zm.) oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a i art. 277 ustawy o KAS poprzez przyjęcie, że działanie w zakresie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem złożonej skargi przez sąd I instancji z uwagi na błędną wykładnię wskazanego przepisu ustawy o KAS, w rezultacie czego skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw, co wynika bezpośrednio z treści przepisu art. 226b ust. 3 ustawy o KAS; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego; 3) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać rozpoznana; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 226b ust. 8 w związku z ust. 1 oraz 6 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem przez sąd I instancji, że decyzja dotycząca świadczenia motywacyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego ustawodawca powinien ją uwzględnić w przepisie art. 276 ustawy o KAS. W piśmie procesowym z 25 lipca 2024 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzuty okazały się trafne w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie decyzją z 29 maja 2023 r. DIAS odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z 29 maja 2023 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że zagadnienie stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia DIAS nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.). Sąd I instancji odrzucił skargę na powyższą decyzję, bowiem uznał, że sprawy dotyczące świadczeń motywacyjnych, choć co do zasady rozstrzygane w formie decyzji, nie są wymienione w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym spory o roszczenia w tej kategorii spraw rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 277 ustawy o KAS). Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do następującej kwestii: czy w przypadku, w którym ustawa KAS przewiduje dla spraw świadczeń motywacyjnych właściwość sądu powszechnego, a organ I instancji rozstrzygnie tę sprawę w drodze decyzji, zaś organ II instancji uchyli tę decyzję i umorzy postępowanie z uwagi na brak sprawy administracyjnej, to taka decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega kontroli sądu administracyjnego? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Szefa KAS stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji jest uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Sednem sprawy jest zatem rozstrzygnięcie procesowe organu II instancji przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który ocenił, że przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji nie jest sprawą administracyjną. Organ II instancji nie dokonywał więc rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie świadczenia motywacyjnego, o którym mowa w art. 226b ustawy o KAS. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego per se, lecz dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Taka zaś decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy ona bezpośrednio kwestii świadczenia motywacyjnego, lecz oceny organu II instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego niepotrzebnie zostało przez organ I instancji wszczęte i zakończone decyzją administracyjną. Zatem sąd administracyjny powinien merytorycznie rozpoznać skargę na taką decyzję, kontrolując, czy organ II instancji prawidłowo przyjął, że takie postępowanie administracyjne nie może się toczyć i zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W ramach takiej kontroli sądu administracyjnego sąd nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego. Odrzucając skargę, sąd I instancji naruszył więc art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wobec czego zaskarżone postanowienie należało uchylić. Tym samym na uwzględnienie zasługiwał zarzut I.1. naruszenia przepisów postępowania w części, tj. w zakresie ww. przepisów, oraz zarzuty I.2. i I.3. Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.