III OSK 22/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 353/25 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Olsztynie z dnia 21 marca 2025 r. nr 96/2025/Pers. w przedmiocie zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 2234 w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 353/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. Z. (dalej także "skarżący", "strona") na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Olsztynie z dnia 21 marca 2025 r. nr 96/2025/Pers. w przedmiocie zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Orzeczeniem nr 08256/3/23 z 15 listopada 2023 r. Rejonowej Wojskowej Komisja Morsko-Lekarskiej w Gdańsku skarżący zostały uznany za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju, z wyjątkiem niektórych stanowisk służbowych przeznaczonych dla terytorialnej służby wojskowej – kategoria D. Pismem z 29 listopada 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. orzeczenia. Orzeczeniem nr 08929/3/23 z 8 grudnia 2023 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Morsko-Lekarska w Gdańsku uznała skarżącego za czasowo niezdolnego do służby wojskowej na okres 6 miesięcy – kategoria B-6. Orzeczeniem Nr 1002/O/2024 Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie utrzymano w mocy orzeczenie nr 08929/3/23 z 8 grudnia 2023 r. Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko-Lekarskiej w Gdańsku. Decyzją z 8 listopada 2024 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Dowódca JW") zwolnił skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej wskutek upływu czasu jej trwania i przeniósł do pasywnej rezerwy z dniem 9 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do Dowódcy [...] wpłynęło ostateczne orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie (dalej jako "CWKL") z 28 marca 2024 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko-Lekarskiej w Gdańsku, w którym orzeczono o czasowej niezdolności do pełnienia służby przez skarżącego przez okres 6 miesięcy. Dowódca JW podał, że zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305 z późn. zm., dalej jako "u.o.o." lub "ustawa"), dobrowolna zasadnicza służba wojskowa jest pełniona przez okres do 12 miesięcy, a w świetle art. 128 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.o.o., żołnierza można zwolnić ze służby przed upływem czasu jej trwania m.in. w przypadku upływu czasu jej pełnienia, czy ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej. Zaistnienie chociażby jednej przesłanki z art. 128 ust. 1 u.o.o. pociąga za sobą obowiązek zwolnienia żołnierza z czynnej służby wojskowej. Organ wyjaśnił, że skarżący rozpoczął szkolenie podstawowe w dniu 12 czerwca 2023 r., a w dniu 16 kwietnia 2024 r. został z tej służby zwolniony. Na obowiązek zwolnienia go ze służby nałożyły się dwie obligatoryjne przesłanki w pokrewnym czasie. Mając jednak na względzie interes strony postępowania, czyniąc zadość art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), zwolniono stronę ze służby wojskowej z upływem czasu jej pełnienia, tj. z dniem 9 czerwca 20024 r., zaliczając również okres pełnienia służby od 17 kwietnia 2024 r. do 8 czerwca 2024 r. Od ww. decyzji odwołał się skarżący. Decyzją z 25 marca 2025 r., Zastępca Dowódcy Dywizji – Szef Sztabu Dywizji Jednostki Wojskowej Nr 2234 (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dowódca Dywizji"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dowódca Dywizji podał, że rozkaz w sprawie zwolnienia skarżącego z dobrowolnej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy pasywnej wskutek upływu czasu jej trwania został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że zgodnie z rozkazem z 11 lipca 2023 r. żołnierz przybył 10 lipca 2023 r. do Jednostki Wojskowej celem odbycia szkolenia specjalistycznego. Tym samym niemożliwy jest do uwzględnienia wniosek skarżącego w zakresie uznania go za pełniącego w dalszym ciągu dobrowolną zasadniczą służbę wojskową, ponieważ okres pozostawania w służbie przekraczałby ustawowo określony termin, o którym mowa w art. 143 u.o.o. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja zwalniająca żołnierza z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej ma charakter deklaratoryjny, ponieważ stwierdza jedynie istniejący stan prawy, przez co może mieć charakter retrospektywny, czyli odnosić się do stanu faktycznej sprzed wydania decyzji. Dowódca Dywizji za niezasadny uznał również zarzut, że w dniu wydawania obecnie zaskarżonej decyzji nadal pozostaje niezakończone postępowanie administracyjne. Wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania i nie stanowiły one odrębnych postępowań. Ostatecznie skonkludował, że organ Dowódca JW prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a wydany w sprawie rozkaz personalny nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Pismem z 30 kwietnia 2025 r., pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. decyzję organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący rozpoczął dobrowolną zasadniczą służbę wojskową – szkolenie podstawowe w czerwcu 2023 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest wniosku strony, o którym mowa w art. 146 ust. 5 u.o.o. Prawidłowo więc w kontrolowanej sprawie organy orzekły o zwolnieniu skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej wskutek upływu czasu jej trwania i przeniosły go do rezerwy pasywnej z dniem 9 czerwca 2024 r. Wskazać należy, że w cytowanym art. 128 ust. 1 pkt 1 u.o.o. zostało użyte sformułowanie "zwalnia się ze służby wojskowej", co oznacza, że w przypadku zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w tym przepisie organ ma obowiązek zwolnienia żołnierza ze służby. Decyzja taka bowiem jest obligatoryjna, nie ma charakteru uznaniowego, co wyraźnie wynika z treści normy zawartej w omawianym przepisie. W istocie skarżący nie kwestionował daty upływu czasu pełnienia służby. Zarzucał natomiast, że w decyzji została błędnie oznaczona data zwolnienia, ponieważ nie mógł to być dzień przed dniem wydania decyzji i jej doręczenia stronie. Zarzutu tego Sąd pierwszej instancji nie podzielił. W art. 128 ust. 1 pkt 1 u.o.o. ustawodawca określając upływ czasu pełnienia służby, jako powód obligujący do zwolnienia żołnierza ze służby nie wskazał konkretnie z jakim dniem może to nastąpić. Należy jednak przyjąć, iż skutek prawny w postaci zwolnienia ze służby należy w tym przypadku łączyć z zaistnieniem w konkretnej dacie przesłanki, która uprawnia do zwolnienia, to jest z dniem, z którym upłynął czas pełnienia służby. Na względzie trzeba mieć też regulację zawartą w § 18 Rozporządzenia, w którym zostały wskazane dyrektywy dotyczące określenia, z jakim dniem zwalnia się żołnierza z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. W przypadku zwolnienia z powodu ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej zwolnienie następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej określającego niezdolność do pełnienia czynnej służby wojskowej; w przypadku, gdy została wydana decyzja stanowiąca podstawę do zwolnienia ze służby zwolnienie następuje z dniem, w którym decyzja taka stała się ostateczna; w przypadku innych zdarzeń dających podstawę do zwolnienia żołnierza z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej zwolnienie następuje z dniem zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia. W rozpoznawanej sprawie zdarzeniem tym był upływ maksymalnego czasu pełnienia służby, wskazany wprost przez ustawodawcę w art. 143 ust. 1 u.o.o., który wyraźnie przewiduje okres pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej do 12 miesięcy. Gdyby więc organ oznaczył dzień zwolnienia ze służby w sposób, jaki sugeruje skarżący – tj. po dacie wydania decyzji – wówczas doszłoby do naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowo określonego czasu trwania dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Ostatecznie, w ocenie tutejszego Sądu, bezzasadne były podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W wydanych w sprawie decyzjach organy obu instancji wskazały zarówno stan faktyczny sprawy, jak również przepisy, które należało w sprawie zastosować oraz wyczerpująco i logicznie wyjaśniły przesłanki, które przemawiały za zwolnieniem skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w określonej dacie i przeniesienie go do rezerwy pasywnej. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sformułowane w skardze zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu drugiej instancji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 roku o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 825 ze zm.), dalej jako ustawa o obronie Ojczyzny, w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 maja 2022 roku w sprawie dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej (Dz. U. poz. 1078), dalej jako rozporządzenie w sprawie dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym zwolnieniu skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej z dniem 9 czerwca 2024 roku dokonanym Decyzją Nr 1295/2024 z dnia 8 listopada 2024 roku, podczas gdy wskazany jako podstawa materialnoprawna przepis upoważnia organ do wydawania decyzji wywołującej skutek ex nunc, a więc nie wcześniej niż od chwili jej doręczenia; b) art. 128 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 304 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zwolnieniu skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej z datą wsteczną co w konsekwencji doprowadziło do retroaktywnego pozbawienia skarżącego prawa do urlopu bezpłatnego udzielanego na czas pełnienia tej służby, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji wskutek niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż organy obu instancji naruszyły: a) art. 110 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest nadanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej skutku z datą wsteczną, tj. wcześniejszą niż moment, w którym decyzja ta stała się dla organu wiążąca oraz w którym weszła do obrotu prawnego, b) art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez naruszenie zarówno zasady praworządności jak i prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej poprzez prowadzenie wobec skarżącego równolegle kilku postępowań administracyjnych, których celem jest doprowadzenie do zwolnienia skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, przy czym każde z tych postępowań oparte jest na odmiennej podstawie materialnoprawnej, co prowadzi do sztucznego inicjowania bezpodstawnych postępowań oraz narusza zasadę jednolitości i spójności działania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na obu powyższych podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzutów opartych na obu podstawach jest jednak zbliżona i wiąże się z zakwestionowaniem daty zwolnienia skarżącego z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż wskazana data 9 czerwca 2024 r. jest błędna. Decyzja w przedmiocie zwolnienia wywołuje skutek ex nunc, a stosunek służbowy winien ustać nie wcześniej niż od chwili jej doręczenia. Zgodnie z brzmieniem art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny żołnierza pełniącego służbę wojskową zwalnia się ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, w przypadku upływu czasu jej pełnienia. Stosownie do art. 128 ust. 4 u.o.o. żołnierza zwolnionego z czynnej służby wojskowej oraz służby w aktywnej rezerwie dowódca jednostki wojskowej przenosi do pasywnej rezerwy. W myśl art. 143 ust. 1 u.o.o. dobrowolna zasadnicza służba wojskowa jest pełniona przez okres do 12 miesięcy. Zgodnie z art. 146 ust. 5 u.o.o. żołnierza, który odbywa dobrowolną zasadniczą służbę wojskową, na jego wniosek, powołuje się do: 1) zawodowej służby wojskowej, albo 2) terytorialnej służby wojskowej, albo 3) aktywnej rezerwy - przy czym wniosek w tym zakresie jest rozpatrywany z uwzględnieniem potrzeb Sił Zbrojnych. Żołnierza, który odbył dobrowolną zasadniczą służbę wojskową i nie złożył wniosku, przenosi się do pasywnej rezerwy. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenie MON dowódca jednostki wojskowej zwalnia żołnierza z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej określającego niezdolność do pełnienia czynnej służby wojskowej lub z dniem, w którym decyzja stanowiąca podstawę zwolnienia z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia, określając dzień zwolnienia z tej służby. W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony z dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej wskutek upływu czasu jej trwania i przeniesiony do rezerwy pasywnej. Dobrowolną zasadniczą służbę wojskową skarżący rozpoczął w dniu 9 czerwca 2023 r. Maksymalny okres jej pełnienia wynoszący 12 miesięcy upłynął w dniu 9 czerwca 2024 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek służbowy żołnierza pełniącego dobrowolną zasadniczą służbę wojskową wygasa ex lege z upływem okresu jej pełnienia wskazanego w art. 143 ust. 1 u.o.o., a okres ten nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Oznacza to, że organ administracyjny w przypadku faktycznego trwania zasadniczej służby wojskowej przez okres dwunastu miesięcy nie dysponuje kompetencją do kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej jednostki, gdyż ta została ukształtowana przez ustawodawcę w treści przepisów bezpośrednio stosowanych. Rola organu administracyjnego sprowadza się jedynie do formalnoprawnego stwierdzenia faktu upływu czasu pełnienia dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej (art. 143 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o. w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia MON), co następuje w decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, obrazującej stronie postępowania fakt wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służbowego, tj. w związku z upływem ustawowego maksymalnego okresu dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Z tych względów podniesione zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.