III OSK 2164/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 146/23 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zabezpieczenie roszczeń z tytułu negatywnego oddziaływania na środowisko postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 146/23 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zabezpieczenie roszczeń z tytułu negatywnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 k.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest wyczerpanie środków zaskarżenia poprzez złożenie uprzednio przez stronę skarżącą ponaglenia do organu wyższego stopnia. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika to ze skargi i odpowiedzi na skargę, skarżące Stowarzyszenie takiego ponaglenia nie wniosło. Wprawdzie w skardze wskazano, że "Stowarzyszenie wystosowało do organu wezwanie do usunięcia naruszenia zaistniałego naruszenia prawa", jednakże nie stanowi ono – w ocenie Sądu – ponaglenia, o którym mowa w w/w przepisach. Potwierdza to również treść odpowiedzi na skargę, w której organ wniósł o odrzucenie skargi. W konsekwencji należało stwierdzić, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, jakie przewiduje art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. co musiało skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art 37 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że strona skarżąca nie wystosowała do organu ponaglenia, pomimo że za takowe uznać należy pismo omyłkowo nazwane "Wezwanie do usunięcia naruszenia zaistniałego naruszenia prawa", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do błędnego odrzucenia skargi. Wskazując na powyższy zarzut, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do merytorycznego rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreśliło, że celem wystosowania w/w pisma było w istocie ponaglenie organu do podjęcia wnioskowanych przez Stowarzyszenie działań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że skoro skarga nie została poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 k.p.a., to tym samym skarżące Stowarzyszenie nie wyczerpało środków zaskarżenia, jakie służyły mu w niniejszym postępowaniu (art. 52 § 2 p.p.s.a.) i skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie Stowarzyszenie wystosowało do organu pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia zaistniałego naruszenia prawa", jednakże nie stanowi ono ponaglenia, o którym mowa w w/w przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane przez Stowarzyszenie rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu należy uznać za przedwczesne, bowiem oceny charakteru procesowego pisma strony skarżącej zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia zaistniałego naruszenia prawa", co miało w tej sprawie kluczowe znaczenie, Sąd ten dokonał opierając się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w skardze i w odpowiedzi na skargę. Powołanego pisma nie ma bowiem ani w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych, ani też nie zostało ono załączone do skargi, zaś Sąd pierwszej instancji nie wezwał żadnej ze stron do nadesłania kopii tego pisma. Uchybienie to stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż – jak już wskazano – ocena charakteru procesowego w/w pisma jest w sprawie kluczowa. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że skarżące Stowarzyszenie, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (na etapie składania skargi), działało bez profesjonalnego pełnomocnika. Dokładną treść w/w pisma zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia zaistniałego naruszenia prawa" należało zatem skonfrontować z aktami sprawy i licznymi innymi pismami Stowarzyszenia, z których wynikało, że wyraża ono niezadowolenie ze sposobu procedowania przez Starostę [...] w sprawie wniosku strony o zabezpieczenie roszczeń z tytułu negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć, iż w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy przedmiotowe pismo mogłoby zostać uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż to nie tytuł pisma, ale jego treść decyduje o tym, jaki ma ono charakter. Doprowadzanie zaś do sytuacji, w której skarga strony jest odrzucana na skutek nadmiernego formalizmu, kłóci się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.