III OSK 2150/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 576/24 odrzucającego skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na pismo Starosty Gliwickiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do zaprzestania naruszeń w przedmiocie przetwarzania odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 20 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) na pismo Starosty Gliwickiego z 11 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wezwania do zaprzestania naruszeń w przedmiocie przetwarzania odpadów. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone wezwanie organu nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotowe wezwanie zostało skierowane do spółki na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2023 r. poz. 1587, ze zm.). Wezwanie to ma miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, które może dotyczyć cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Jest więc wyłącznie etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem tego wezwania jest jedynie doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków zezwolenia lub przepisów prawa. Zaskarżone pismo nakłada zatem na spółkę określone obowiązki, jednak nie stanowi wiążącego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tego rodzaju rozstrzygnięciem jest dopiero decyzja, o której stanowi art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Oznacza to, że skarga na tego rodzaju wezwanie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 1 § pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Polegało to na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że czynność Starosty Gliwickiego nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, przez błędną wykładnię i uznanie, że wystosowanie wobec spółki wezwania w trybie art. 47 ustawy o odpadach, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od Starosty Gliwickiego na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 3 lipca 2024 r. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wniesiony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zostały błędnie sformułowane. Wynika to z tego, że normy prawne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowią podstawę uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia odpowiednio przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a zatem dotyczą sytuacji, w której skarga jest dopuszczalna, została skutecznie wniesiona i podlega rozpoznaniu. Natomiast w tej sprawie na obecnym etapie postępowania kwestią sporną jest dopuszczalność skargi i jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie można w skardze kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanych przepisów, ponieważ nawet ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej w tym przedmiocie nie pozwala na przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy skarga powinna zostać uwzględniona na jednej lub obu podstawach z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Błędnie został również sformułowany zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), ponieważ skarga w tej sprawie nie została odrzucona na tej podstawie, lecz na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako z innych przyczyn niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego wezwania i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego rodzaju pismo organu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowe wystąpienie nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy wezwanie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe wezwanie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r., II OSK 1171/18, LEX nr 3020124.) Wezwanie, o którym stanowi powołany przepis nie ma władczego charakteru i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. To od adresata wezwania zależy, czy zastosuje się do wezwania oraz sposób, w jaki zastosuje się do wezwania. Adresat wezwania może ponadto składać wyjaśnienia i przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, zmierzając do uniknięcia ewentualnych negatywnych skutków wezwania. Władczy charakter ma natomiast dopiero decyzja wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym, "w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania". Na tym też etapie postępowania dopuszczalne jest także kwestionowanie zasadności wezwania z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Przedmiotowe wezwanie nie jest zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje bowiem w sposób władczy w sferę działalności danej jednostki. Brak władczego charakteru wezwania z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach oznacza, że pismo tego rodzaju nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga wniesiona w tym przedmiocie podlega odrzuceniu jako z innych przyczyn niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.