III OSK 2146/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt I SAB/Sz 57/25 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kierownika Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 lipca 2025 r. (I SA/Sz 57/25) w pkt I stwierdził, że Kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie ("organ", "Kierownik") dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. B. ("skarżący") z 23 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 1 lit. a i pkt 2; w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zobowiązał Kierownika do rozpoznania wniosku skarżącego z 23 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w części opisanej w punkcie I wyroku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w pkt IV zasądził od Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 23 stycznia 2025 r. skarżący zwrócił się do Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: 1. zorganizowanych przetargów i ich wyników, bądź też udzielonych zleceń w zakresie zadania gminy w przedmiocie: a) utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych w okresie od 1 stycznia 2021 do 23 stycznia 2025 r., b) odśnieżania dróg gminnych tzw. "Akcja Zima" w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r., ze wskazaniem podmiotu, któremu gmina zlecała utrzymanie dróg gminnych i prac na nich wykonywanych oraz odśnieżania dróg gminnych tzw. "Akcja Zima" od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r., 2. udostępnienia do wglądu bądź przesłania kopii faktur, których płatnikiem był GZK, wystawionych przez podmioty wykonujące usługi z zakresu utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych, w tym dotyczących zakupu kruszywa, jak też podmioty zajmujące się odśnieżaniem dróg gminnych tzw. "Akcja Zima" wystawionych w okresie w okresie od 1 stycznia 2021 do 23 stycznia 2025 r., 3. wskazania czy zadania z zakresu budowy i remontu dróg gminnych oraz utrzymania i odśnieżania dróg gminnych w gminie Będzino w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r. realizowane były i są na podstawie przetargu (a jeśli tak, to jakiego rodzaju przetargu), czy też w innej formie, a jeśli w innej formie, to jakiej? 4. wskazania czy informacje o przetargach, konkursach lub zleceniach mających miejsce od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r. w zakresie budowy i remontu dróg gminnych oraz utrzymania dróg gminnych, jak też odśnieżania dróg w Gminie Będzino były udostępnianie publicznie, a jeśli tak to w jakiej formie i gdzie? A jeśli przedmiotowe informacje nie były ogłaszane publicznie, to jaki był tego powód? Organ pismem z 29 stycznia 2025 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego dla uzyskania żądanych informacji, uznając, że mają one charakter przetworzony. Jednocześnie na podstawie art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p") przedłużony został termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o dwa miesiące z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie GZK. tj. konieczność przygotowania żądanych informacji lub przygotowania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi z 6 lutego 2025 r. skarżący zakwestionował kwalifikację wnioskowanych informacji jako przetworzonych, powołując się w tej materii na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodatkowo wyjaśniając przyczynę zainteresowania żądanymi danymi sprowadzającymi się do weryfikacji prawidłowości dysponowania przez Zakład Komunalny w Będzinie środkami publicznymi przeznaczanymi na remonty, utrzymanie i odśnieżanie dróg gminnych oraz ustalenie czy przetargi oraz zlecenia dotyczące utrzymania, remontu oraz odśnieżania dróg gminnych, w tym w zakresie wyboru wykonawców są przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami transparentności, uczciwej konkurencji, zasady równego traktowania wykonawców, bezstronności i obiektywizmu, legalizmu i jawności. Pismem z 24 marca 2025 r. Kierownik udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w zakresie utrzymania zimowego dróg przedkładając faktury w przedmiocie utrzymania zimowego dróg gminnych w okresie 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r., z których jednocześnie wynika, którym podmiotom zostały zlecone przedmiotowe usługi. W zakresie remontów dróg gminnych gruntowych – organ wskazał, iż cząstkowe remonty dróg Zakład wykonuje we własnym zakresie, zaś remonty kompleksowe są wykonywane przez wykonawców, których oferta została wybrana w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego: informacje o przeprowadzonych postępowaniach w trybie przetargu lub zapytania o cenę są dostępne na stronie BIP Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie pod wskazanym adresem internetowym, co wyczerpywało obowiązek informacyjny na gruncie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei wybór wykonawców następuje stosownie do Regulaminu udzielania zamówień publicznych przez Gminny Zakład Komunalny w Będzinie, dostępnego również pod powołanym adresem internetowym, zaś tryb zamówienia zależy od jego wartości. Następnie skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 8 § 1 k.p.a., albowiem Kierownik nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek dostępowy, zakresie: - udzielonych przez Zakład zleceń z zakresu utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych w okresie od 1 stycznia 2021 do 23 stycznia 2025 r. ze wskazaniem podmiotu, któremu udzielone zostało zlecenie, - udostępniania do wglądu bądź przesłania kopii faktur, których płatnikiem był Gminny Zakład Komunalny w Będzinie, wystawionych przez podmioty wykonujące usługi z zakresu utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych, w tym dotyczących zakupu kruszywa, - wskazania czy zadania z zakresu budowy i remontu dróg gminnych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r. realizowanie były i są na podstawie przetargu (a jeśli tak to jakiego rodzaju przetargu), czy też w innej formie, a jeśli w innej formie, to jakiej. Kierownik w ww. kwestii ograniczył się jedynie do wskazania informacji na temat dróg gminnych gruntowych, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wszystkich dróg gminnych gminy. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności stwierdzenie, że bezczynność Kierownika nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o nie wymierzanie z urzędu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił złożoną skargę. W sprawie jako fakt bezsporny sąd uznał, że Kierownik jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wnioskowane informacje stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd meriti przyznał rację skarżącemu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku w zakresie pkt 1 lit. a i pkt 2. Brak bowiem było udzielenia przez organ informacji o zorganizowanych przetargach i ich wynikach oraz ewentualnych fakturach wystawionych przez podmioty wykonujące usługi z zakresu utrzymania dróg gminnych, w tym za kruszywo, za okres od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r., w części nie obejmujące okresy tzw. "Akcji zima". Sąd uznał przy tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bezczynność organu nie wynikała ze złej woli ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kierownik zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji, gdy udostępnienie przez organ administracji informacji publicznych poprzez ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) i wskazanie skarżącemu adresu strony internetowej BIP, gdzie są one dostępne, zwalnia organ administracji z odrębnego indywidualnego udostępnienia informacji publicznej w zakresie już w ten sposób udostępnionym, a w konsekwencji organ administracji nie pozostawał w tym zakresie w bezczynności; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1a i pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej z 23 stycznia 2025 r. w sytuacji, gdy organ administracji pismem z 24 marca 2025 r. udzielił w ustawowym terminie wszelkich żądanych przez skarżącego informacji publicznych i nie pozostawał w zakresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w bezczynności; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi: (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji nie udzielił wszystkich informacji publicznych, objętych żądaniem wniosku skarżącego z 23 stycznia 2025 r. i pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1 lit. a i pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej z 23 stycznia 2025 r. - w sytuacji, gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności z treści odpowiedzi organu administracji z 24 marca 2025 r. oraz załączonych do niej dokumentów wynika, iż organ administracji udzielił żądanych informacji publicznych w pełnym zakresie objętym wnioskiem i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powołując się na treść przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo organ wyjaśnił, że informacje które znajdują się w BIP lub portalu danych, nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Są one bowiem bezpłatne, powszechnie dostępne i za wystarczające należy przyjąć wskazanie przez organ administracji adresu strony internetowej BIP, gdzie są one dostępne. Organ wskazał tym samym, iż informacje o przeprowadzonych postępowaniach i przetargach są dostępne na stronie BIP Gminnego Zakładu Komunalnego w Będzinie. W kwestii z kolei zleceń skarżący został wyczerpująco poinformowany poprzez przesłanie mu wraz z odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej kserokopie wszystkich faktur, a ponadto umowy zawarte z usługodawcami, które dotyczą zarówno odśnieżania jak i utrzymania dróg gminnych. Ponadto Kierownik wraz z odpowiedzią z 24 marca 2025 r. załączył kserokopie wszystkich faktur i umów zawartych z usługodawcami, które dotyczą zarówno odśnieżania jak i utrzymania dróg gminnych, a zatem nie tylko udzielono żądanych informacji, ale udzielono ich nawet w większym zakresie niż wnioskował skarżący, albowiem przesłane zostały również kserokopie zawartych z usługodawcami umów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie zarzuty, niezależnie od przepisów w nich powołanych w istocie zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez WSA ustalenia, że organ nie odpowiedział w pełnym zakresie na wniosek dostępowy. Analiza jego treści w skorelowaniu z odpowiedzią udzieloną przez organ pismem z 24 marca 2025 roku potwierdza prawidłowość ocen prawnych Sądu pierwszej instancji. Nie można zgodzić się z organem, że udostępnił skarżącemu informację, o której mowa w pkt 1.a) wniosku dostępowego, tj. informację o zorganizowanych przetargach i ich wynikach, bądź też udzielonych zleceniach w zakresie zadania gminy w przedmiocie utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 stycznia 2025 r. Z treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi wynika jednoznacznie, że organ wypowiedział się wyłącznie co do "remontów dróg gminnych gruntowych", a zatem udzielił odpowiedzi cząstkowej – zawęził udostępnianą informację jedynie do dróg gruntowych, a nadto wyłącznie do działalności polegającej na ich remontowaniu. W tym też zawężonym zakresie organ odesłał skarżącego do informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. Niezasadne są również twierdzenia organu, że udzielił odpowiedzi na pkt 2 wniosku dostępowego, w którym zażądano: "udostępniania do wglądu bądź przesłania kopii faktur, których płatnikiem był GZK, wystawionych przez podmioty wykonujące usługi z zakresu utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych, w tym dotyczących zakupu kruszywa, jak też podmioty zajmujące się odśnieżaniem dróg gminnych tzw. "Akcja Zima" wystawionych w okresie w okresie od 1 stycznia 2021 do 23 stycznia 2025 r." Z udzielonej przez organ odpowiedzi wynika, że skarżącemu udostępniono wyłącznie faktury w zakresie "utrzymania zimowego". Nie udzielono natomiast skarżącemu odpowiedzi na wniosek co do faktur wystawionych przez podmioty wykonujące usługi z zakresu utrzymania dróg gminnych i prac na nich wykonywanych, w tym dotyczących zakupu kruszywa poza okresem zimowym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rolą sądów administracyjnych jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem procesu udostępniania informacji publicznej. Sądy administracyjne weryfikują więc wyłącznie to, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej właściwie (zgodnie z wymogami prawnymi) zareagował na wniosek dostępowy. Nie jest natomiast zadaniem sądów administracyjnych czynienie ustaleń poza udzieloną przez organ odpowiedzią, tj. rozważanie, czy jednoznaczną treść udzielonej odpowiedzi można intepretować szerzej, niż wyznacza jej literalne brzmienie. To adresat wniosku dostępowego jest zobowiązany dokładnie ustalić i zinterpretować treść wniosku, a następnie udzielić odpowiedzi w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do jej kompletności – co do tego, czy zareagowano na wszystkie żądania dostępowe. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ udzielił odpowiedzi niekompletnej, na co jednoznacznie wskazuje jej treść. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, że intencja organu była inna, nie ona jednak podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nieprecyzyjne, niedokładne, skrótowe udzielenie informacji na wniosek dostępowy może świadczyć o nie odniesieniu się w pełnym zakresie do zawartych w nim żądań. Taki też układ wystąpił na gruncie niniejszej sprawy. Z podanych przyczyn nie można zaakceptować tezy, że organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną – zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – a zatem nie pozostawał w bezczynności – zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – i nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji – zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.