III OSK 2130/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 557/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia 21 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 557/19, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia 21 marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne, to jednak opłata podwyższona jest ściśle związana z opłatą zmienną i jej wysokością. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały wyjaśnione kluczowe kwestie dotyczące wykorzystania budynku leśniczówki oraz przeznaczenie pobieranej wody, w tym kto i na jakiej podstawie zajmuje budynek, przy czym zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także prawnym. Organ nieprawidłowo założył, ze Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Należy dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości, zwłaszcza że ilość pobranych wód może się mieścić w dozwolonych granicach korzystania tj. 5m3 średniorocznie na dobę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że stronie postępowania, jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym; b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy kwestii, funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, braku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości. W ocenie skarżącego do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym wniósł o oddalenie skargi w całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie, zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa [...] stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje, stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2919/16, (LEX nr 2468853), z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21, (LEX nr 3355631) i z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. III OSK 1486/21, (LEX nr 3478983) W tych orzeczeniach NSA przyjął, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód dla zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu wymieniona w unormowaniu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Także w piśmiennictwie zaprezentowano pogląd, że: "gospodarstwo domowe oznacza (...) ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe" (B. Rakoczy, Komentarz do art. 36, (w:) Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013 r.). W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo [...], oczywistym jest że podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania nadleśnictw, budynki leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m.in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje, albo na podstawie umowy najmu, albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. Nr 221, poz. 1751). Pobór wód podziemnych, do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując interpretacji pojęcia: "zwykle korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Relewantne powinno być zatem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemnej. Rzeczą drugorzędną jest natomiast kwestia dotycząca tego, kto rzeczywiście dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca. Prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Powołany 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 67 § 2 kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.), nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W związku z tym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko - systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne i zwykłe korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednakże opłata podwyższona expressis verbis ustalana jest w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji słusznie też stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie odnośnie do tego do jakich celów wykorzystywany jest budynek leśniczówki, kto i na jakiej podstawie go zajmuje, za pomocą jakich urządzeń odbywa się pobór wód i jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z ustawy Prawo wodne. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdza, że ilość pobranych wód w IV kwartale 2018 r. wynosząca 36 m3 może mieścić się w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. poborze w ilości 5 m3 średniorocznie , na dobę. Dlatego też nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sąd nie orzekł natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż strona tego postępowania reprezentowana przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], choć wnosiła o zwrot kosztów postępowania poniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wykazała aby jakiekolwiek koszty poniosła. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.