III OSK 2124/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od punktu 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 718/18 w sprawie ze skargi K. O. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzeka, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek K. O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 718/18 w sprawie ze skargi K. O. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 25 stycznia 2018 r. nr DOLiS-440-877/14/MM/I: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 lutego 2018 r. K. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 25 września 2018 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na niezałatwieniu wniosku w terminie. Następnie skargą z dnia 18 października 2018 r. skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - kontrolę bezczynności w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienie sprawy w terminie, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że na etapie procedowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyłącznie poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pismem z listopada 2018 roku – w terminie 7 dni. W tej sytuacji skarga na bezczynność była zasadna, skoro zakreślony k.p.a. miesięczny termin załatwienia sprawy znacznie przekroczono - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był z lutego 2018 roku, skarga z października tegoż roku zaś decyzję wydano dopiero w 30 styczniu 2019 roku. Sąd I instancji miał jednocześnie na względzie wyjaśnienia organu, gdzie wskazywano że w maju 2018 roku nastąpiło przekształcenie Urzędu i nadal nie jest zapewniona wystarczająca jego obsada etatowa. Miał także na uwadze, że - wobec wniesienia ponaglenia (tu w formie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) z końca września 2018 roku - organ podjął stosowne czynności w danej sprawie. Poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w spawie (pismo z listopada 2018 roku) a następnie - w styczniu 2019 roku - wydał decyzję. Wobec takich uwarunkowań organowi nie można zarzucić, aby celowo uchylał się od załatwienia sprawy, bądź było to następstwem oczywistego niedopatrzenia. Brak więc było przesłanek dla kwalifikowania bezczynności w sprawie, jako mającej znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie znajdowało więc uzasadnienia wymierzenie grzywny, o co wnosił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił także żądania o zobowiązanie organu do zastosowanie sankcji dyscyplinarnej względem pracownika za uchybienie powinności terminowego załatwiania sprawy, ponieważ wykracza to bowiem poza jego kompetencje do orzekania w sprawie bezczynności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. O., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Z 2018 r., poz. 1302) poprzez bezzasadne uznanie, że bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. 2. art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne uznanie, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny określonej w tych przepisach. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 10 marca 2023 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 k.p.a.), a w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez organ i czynności przez niego podejmowane. Pomiędzy datą złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (10 luty 2018 r.) a 2 listopada 2018 r. (data zawiadomienia o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwością zapoznania się z aktami sprawy) organ nie podejmował w przedmiotowej sprawie żadnych czynności, a zwłaszcza nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego. Nawet wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na niezałatwieniu wniosku w terminie z dnia 25 września 2018 r. nie spowodowało jakichkolwiek działań organu. Dopiero wniesienie skargi z dnia 18 października 2018 r. do sądu administracyjnego spowodowało podjęcie czynności w sprawie przez organ w postaci zawiadomienia z dnia 2 listopada 2018 r. Zresztą pomiędzy tym zawiadomieniem a wydaniem decyzji (w dniu 30 stycznia 2019 r.) upłynął okres ponad jednego miesiąca. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zaistniał stan bezczynności, a nadto miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W celu załatwienia niniejszej sprawy (rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), która nie była sprawą skomplikowaną organ podjął jedynie jedną prostą czynność (wystosował pismo z 2 listopada 2018 r.), a następnie zakończył postępowanie wydaniem po upływie 11 miesięcy - w dniu 30 stycznia 2019 r. Zatem do załatwienia sprawy nie było potrzebne podejmowanie licznych, dodatkowych czynności (zbierania dowodów, oczekiwania na wyjaśnienia stron itp.). Braki kadrowe, zakres terytorialny działania organu oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Zabrakło również stosownego nadzoru i monitorowania terminowego załatwienia zaległych spraw. Odnośnie argumentacji organu, iż z dniem 25 maja 2018 r. w miejsce dotychczasowej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych weszła w życie ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2018 r., poz. 1000), a Generalny Inspektor Danych Osobowych stał się Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych z czym wiązał się proces reorganizacji tej instytucji, to wskazać należy, że już w tym czasie (maj 2018 r.) organ pozostawał w bezczynności w stosunku do złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (luty 2018 r.). Natomiast jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten, poza jego postawieniem, nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich intencji nie można przypisać organowi w niniejszej sprawie. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć także, że fakt bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia punktu 2 zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a. (punkt 1 i 2 sentencji). Pomimo częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżący nie wykazał żadnych faktycznie poniesionych w tej sprawie kosztów postępowania kasacyjnego - co uniemożliwia ich przyznanie (punkt 3 sentencji).