III OSK 2117/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3800/21 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3800/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: ''WSA w Warszawie'', ''Sąd pierwszej instancji'') oddalił skargę P. T. (dalej: ‘'skarżący'') na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: ''Komendant'', ''organ'') z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że skarżący przestał spełniać przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż w związku ze zmianą rozkładu czasu służby wprowadzoną decyzją Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], oraz w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] na trasie [...], która spowodowała skrócenie czasu przejazdu na tej linii, aktualnie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz od Komendanta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za instancję odwoławczą. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że miejscowość [...] jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów winno prowadzić do ustalenia, iż miasto [...] nie jest miejscowością pobliską, albowiem czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, środkami publicznego transportu zbiorowego, przekracza w obie strony dwie godziny. b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej wadliwie zastosował środek określony w ustawie, w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a zatem skarga winna zostać uwzględniona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że miejscowość [...] jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie, podczas gdy podstawą takich ustaleń może być jedynie rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego, wskazując jednoczenie za stację początkową [...], 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k,p,a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela (skarżącego), w szczególności brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych dotyczących statusu miasta [...] jako miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Komendant wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.1634 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również ‘’NSA’’) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu przedmiotowej sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, ani też przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi przez WSA w Warszawie lub umorzenia postępowania sądowego. Tym samym rozpoznając sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ramach naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał w pierwszej kolejności przepisy o charakterze ustrojowym (art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), nie mieszczące się bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji takie, które nie stanowią samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07, 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, dostępne w CBOSA). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, dostępny w CBOSA). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Przepisem tym nie może jednak być przepis o charakterze blankietowym, gdyż przepis ten określa jedynie kompetencję sądu w fazie orzekania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, należy zauważyć, że powołany przepis określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r., sygn. akt ll GSK 78/14, 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08, dostępne w CBOSA). Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów o charakterze ogólnym (blankietowym), zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, dostępne w CBOSA). Podniesiony zarzut nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w ocenie strony w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, pomimo że organ nie podjął wszelkich czynności dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało błędnymi ustaleniami dotyczącymi statusu miasta Olsztyn jako miejscowości pobliskiej. Stwierdzić bowiem należy, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób zupełny i wyczerpujący. Sąd pierwszej instancji dokonał przy tym prawidłowej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, zasadnie uznając, że zgromadzony materiał dowodowy uwzględniał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i pozwalał na dokonanie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną ocenę, że skarżący dysponuje dogodnymi połączeniami pozwalającymi na przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a także że czas takiego dojazdu środkami publicznego transportu nie upoważnia do ubiegania się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby, w tym służby pełnionej poza stałym grafikiem czasu służby, służby pełnionej w dni ustawowo wolne od pracy oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stanowisko to skarżący opiera na twierdzeniu, że poza stałym grafikiem służby kadra Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie realizuje liczne i rozmaite zadania służbowe zarówno wynikające zarówno z potrzeb uczelni, jak i Komendy Głównej Policji, i szerzej Policji jako formacji, a także na rzecz licznych instytucji i podmiotów zewnętrznych współpracujących ze Szkołą, również w soboty, niedziele i święta. W skardze kasacyjnej wskazano szereg takich obowiązków, nie przytaczając żadnych konkretnych okoliczności ani dowodów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego poza czasem służby wskazanym w tym rozliczeniu. Nawet jednak wykazanie przez skarżącego sporadycznego wykonywania dodatkowych obowiązków poza tym czasem służby nie miałoby wpływu na ustalenie organów, że czas dojazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza 2 godzin. Trzeba bowiem zauważyć, że czas dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby należy ustalać w oparciu o wykonywanie stałych obowiązków a nie obowiązków wykonywanych sporadycznie. Przy ustalaniu czasu dojazdu policjanta należy brać pod uwagę konkretny przypadek, jak trafnie stwierdził WSA w Warszawie. Skarżący pełni służbę w Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, a jego obowiązki różnią się od obowiązków policjanta pełniącego służbę w podstawowych jednostkach Policji. Od 1 marca 2021 r., tj. od dnia wejścia w życie decyzji nr [...] Komendanta–Rektora WSP w Szczytnie z [...] lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w Szczytnie, a stały czas służby skarżącego określono pomiędzy 7:45 a 15:45. Na marginesie należy tu zauważyć, że skarżący nie twierdzi, że faktycznie korzysta z dojazdu pociągiem z przystanku [...] do stacji [...], z której odjeżdżają pociągi do Szczytna. Nie wskazał nawet, w jakich dogodnych dla niego godzinach istnieje możliwość dojazdu z [...] do [...] i z powrotem z przesiadką na stacji [...]. Twierdził jedynie, że przystanek [...] jest przystankiem kolejowym położonym najbliżej jego miejsca zamieszkania. Skoro ustawodawca w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) ustalił sposób obliczania czasu dojazdu między miejscowościami, podkreślając, że należy uwzględnić możliwie najkrótszy czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby było to niezbędne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę, to nie można podzielić zaprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, że ustalając czas dojazdu, należało uwzględnić dojazd pomiędzy najbliżej położonym miejsca zamieszkania skarżącego przystankiem [...] a stacją [...], z której odjeżdżają pociągi i autobusy do Szczytna. Jak właściwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w swojej treści nie uwzględnia przy czasie dojazdu, przejazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Skarżący mieszka w [...], a pełni służbę w Szczytnie. Pociągi i autobusy do Szczytna odjeżdżają ze stacji [...], tym samym czasu dojazdu do tej stacji, bez względu na to jakimi środkami komunikacji porusza się skarżący, w tym przejazdu pociągiem, nie można uwzględnić przy obliczaniu czasu przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem wykonywana obowiązków służbowych. Stanowisko prezentowane przez skarżącego mogłoby spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni policjanci zamieszkują i pełnią służbę, np. [...] i [...], w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie. Poglądu tego nie podważa odmienne stanowisko zaprezentowane w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3804/21, ponieważ został on uchylony, a skarga została oddalona wyrokiem NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1593/22. Uznając, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, Sąd pierwszej instancji zweryfikował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i prawidłowo stwierdził, że w dominującej liczbie służb policjant ma faktyczną możliwość dojechać środkami publicznego transportu zbiorowego, w czasie poniżej dwóch godzin do miejsca służby i z powrotem. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny zarzutu prawa materialnego, wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie zakwestionowano natomiast wykładni tych przepisów. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nie wyjaśniając, jak - w jego ocenie - powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem wykładnia tych przepisów determinowała zakres czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie, w szczególności zakres postępowania dowodowego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika natomiast, iż w jego ramach w istocie kwestionowane są poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wskutek pominięcia dowodów w zakresie faktycznego czasu służby skarżącego i dogodności dojazdu do miejscowości, w której służba ta jest pełniona. Taka konstrukcja omawianego zarzutu czyni go bezskutecznym, gdyż nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). W rezultacie, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy Policji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, to brak było przesłanek do zastosowania art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i stwierdzenia, że skarżącemu nadal przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.