III OSK 2113/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 758/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2, 4, 5 i 9 wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 758/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej także jako: "Szef Kancelarii", "organ", "KPRM") w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2, 4, 5 i 9 wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Szefa Kancelarii w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie pełnych odpowiedzi na wnioskowane dane dotyczące wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia, 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu pełnych informacji w zakresie danych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia, 3) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podniosło, że wniosek z dnia 11 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej składał się z 9 punktów. O ile organ odpowiedział na pytania nr 1, 3, 6, 7 i 8 wniosku, to w pozostałym zakresie nie udzielił odpowiedzi w ogóle i nie odniósł się do przyczyn, dla których nie udostępnia informacji w całości. Skarżący podał, że pkt 2 wniosku dotyczył liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 r. organ wykonał w całości. Przez wykonanie wniosku w całości należało rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji. Udostępnienie pełnej informacji po przedłużeniu terminu na jej udostępnienie należało potraktować jako wykonanie wniosku w całości – organ napisał, że nie prowadzi takiej statystyki. W pkt 4 wniosku żądano wskazania, jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r. Stowarzyszenie poprosiło o wymienienie w treści wiadomości maksymalnie trzech z poniższych punktów: a). wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, b). wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie, c). informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał, d). wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko), e). wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej, f). wniosek dotyczył informacji przetworzonej, g). informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej, h). informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, i). inne. W pkt 5 wniosku zażądano informacji o liczbie wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego. Chodziło o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należało przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku. Natomiast w pkt 9 wnioskodawca zażądał wskazania, czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Chodziło o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielania informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, z odpowiedzi organu na wniosek w ogóle nie wynika odpowiedź na pytanie nr 2 dotyczące liczby wniosków, które w 2022 r. organ wykonał w całości. Nie jest uzasadnieniem dla braku odpowiedzi w tym zakresie wskazanie, iż Kancelaria nie prowadzi w tym przedmiocie statystyk. Realizacja odpowiedzi na to pytanie nie wymaga bowiem prowadzenia jakiejkolwiek statystyki. Organ nie udzielił ponadto odpowiedzi na zapytanie dotyczące najczęściej występujących przyczyn nieudostępnienia informacji, jak również na temat liczby wniosków, w sprawie których wnioskodawcy skierowali skargę na bezczynność oraz o osobę ewentualnie zatrudnioną do realizacji wniosków o dostęp do informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, udzielono pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 11 lipca 2023 r. W wiadomości e-mail z dnia 25 lipca 2023 r. stwierdzono m.in., że do KPRM wpłynęło 1361 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, na wszystkie wnioski została udzielona odpowiedź, a KPRM nie prowadzi statystyk o "wykonaniu w całości" odpowiedzi. Innymi słowy, poinformowano, że udzielono odpowiedzi na wszystkie 1361 wniosków, a KPRM nie dysponuje danymi, które pozwalają na udzielenie odpowiedzi skarżącemu według kryterium "wykonania wniosku w całości". Zdaniem organu, pytanie nr 2 zmierzało nie tyle do zgromadzenia określonych informacji prostych w celu stworzenia informacji przetworzonej, ale do dokonania oceny 1361 wniosków pod kątem pojęcia "wykonania wniosku w całości" zdefiniowanego przez skarżącego. W konsekwencji wniosek w tym zakresie zmierzał w istocie do wytworzenia przez organ nowej, nieistniejącej informacji (czy precyzyjniej - analizy) wykraczającej poza pojęcie informacji przetworzonej. Organ zauważył również, że użyte przez wnioskodawcę sformułowanie "przez wykonanie wniosku w całości należy rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji" wbrew pozorom nie jest na tyle precyzyjne, żeby możliwe było na jego podstawie odpowiednie zakwalifikowanie 1361 wniosków. Zastosowane kryterium "pełnej informacji" nie odnosi się zatem do sposobu selekcji informacji prostych z 1361 wniosków, ale do kwalifikacji wniosków w oparciu o abstrakcyjnie określone i jednocześnie nieostre kryteria. W odniesieniu do pytania nr 4 o przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r., organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź może zawierać: udzielenie wnioskowanej informacji, lub informację, że KPRM nie jest właściwa i nie dysponuje wnioskowaną informacją, lub wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź informacja jest ogólnodostępna. W konsekwencji odpowiedź została udzielona, przy czym pytanie nr 4 zostało sformułowane ogólnie i oczekiwano wymienienia "maksymalnie" trzech kategorii przyczyn odmowy i trzy przyczyny odmów zostały wymienione. W ocenie organu, również to pytanie stanowi nie tyle wniosek o udzielenie informacji publicznej, co wniosek o analizę spraw pod kątem określonych, abstrakcyjnych kryteriów – wyszczególnionych przez wnioskodawcę w lit. a – h pytania nr 4. W odniesieniu do pytania nr 5 dotyczącego liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. skierowano skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego udzielono odpowiedzi: "w przypadku 21 [wniosków] - prowadzone są sprawy sądowo- administracyjne. W 1 przypadku wnioskodawca skierował skargę na decyzję do sądu administracyjnego." Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, udzielono mu również odpowiedzi na pytanie nr 9, informując, że udostępnianie informacji reguluje Regulamin organizacyjny KPRM, dostępny pod podanym adresem internetowym. Z powołanego Regulaminu wynikało natomiast, że Centrum Informacyjne Rządu, jako komórka organizacyjna KPRM, realizuje zadania w zakresie m.in. "udzielania odpowiedzi w zakresie dostępu do informacji publicznej, we współpracy z właściwymi komórkami organizacyjnymi Kancelarii, w tym wykonywania zadań związanych z ponownym wykorzystaniem informacji publicznej, niezastrzeżonych dla innych komórek organizacyjnych" (§ 31 pkt 3). Zadania związane z dostępem do informacji publicznej przypisano zatem do komórki organizacyjnej, a nie do określonego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2024 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odniosło się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 758/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja RP") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanej informacji, pomimo iż stanowi ona informację publiczną, b. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu pełnych informacji w zakresie danych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022 mimo, iż stanowiły one informacje o istniejącym już stanie rzeczy oraz o czynnościach dokonanych już przez organ władzy publicznej, c. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności, d. art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pomimo, iż organ odesłał Stowarzyszenie do informacji niejednoznacznych wypełnił obowiązek informacyjny; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Szefa Kancelarii wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na pytania wynikające z wniosku o dostęp do informacji. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Szefa Kancelarii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność Szefa Kancelarii wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na pytania wynikającego z wniosku o dostęp do informacji. Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. O nieskuteczności zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., czy art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie przywołała art. 149 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze oraz niestosowanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty z pkt 1a, 1b i 1c petitum skargi kasacyjnej), umożliwia ich łączne rozpoznanie. W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). W odniesieniu do konstrukcji omawianych zarzutów, w ramach których autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nieskutecznymi. Dalej, o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy także ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 lipca 2023 r. oraz odpowiedzi Szefa Kancelarii na wniosek w piśmie z dnia 25 lipca 2023 r. Naruszenia ww. przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na pytania wynikające z wniosku o dostęp do informacji publicznej i tym samym wypełniając obowiązek informacyjny. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do oceny odpowiedzi na pytania wynikające z przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać również należy w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, iż pomimo, że Szef Kancelarii odesłał Stowarzyszenie do informacji niejednoznacznych wypełnił obowiązek informacyjny, podczas gdy pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że wnioskowana informacja udostępniona jest w Regulaminie organizacyjnym KPRM, który jest opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej i wskazując dostępność dokumentu pod podanym adresem internetowym, w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek, stanowi jego prawidłowe załatwienie. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępnione są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Przepis ten wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej może nastąpić jednakże tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego i ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Przede wszystkim zatem zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdującej w Biuletynie Informacji Publicznej musi być identyczny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2244/12 oraz z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Innymi słowy, adresat wniosku dostępowego zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W orzecznictwie wyrażono akceptowany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę kategoryczny pogląd, w świetle którego organ który zawiadamia wnioskującego o informację o braku zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej powinien jednocześnie podać precyzyjnie adres internetowy pod którym informacja się znajduje, a także ścieżkę dostępu do określonej, wnioskowanej informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. w tej materii min: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Ponadto dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym w dacie udzielenia przez organ informacji. Tylko udzielenie takiej informacji może być uznane za prawidłową realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie pozwala na przyjęcie, że organ pozostaje w zwłoce w jego wykonaniu. Wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie wniosło o wskazanie, czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś z odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenie otrzymała informację, że z Regulaminu organizacyjnego KPRM wynika, że Centrum Informacyjne Rządu, jako komórka organizacyjna KPRM, realizuje zadania w zakresie, m.in. udzielania odpowiedzi w zakresie dostępu do informacji publicznej. Na tle powyższych zapatrywań uznać zatem należy, że wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca jest zawarta w Regulaminie organizacyjnym KPRM, który jest udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej pod podanym adresem internetowym czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p. i w związku z tym zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.