III OSK 2111/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniewski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 38/24 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt SAB/Wa 38/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę w wysokości 1000 złotych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący w dniu 21 grudnia 2023 r. zwrócił się do organu poprzez system ePUAP o udostępnienie informacji publicznej w związku z opublikowaną Prezentacją (wywiadem) w Dzienniku Gazeta Prawna (z 21 grudnia 2023 r., strona A3) pt. "Niezależność Prezesa NBP jest gwarantowana na kilka sposobów" z prof. R. S., który to artykuł opatrzony był logo Narodowego Banku Polskiego Gako "Partner") wnosząc o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania; 1) Czy Narodowy Bank Polski miał jakikolwiek udział lub poniósł jakiekolwiek koszty związane z powstaniem lub publikacją powyższej prezentacji, a jeżeli tak to jaki/jakie?; 2) Czy Narodowy Bank Polski miał wpływ na dobór tematu Prezentacji i jego autora? Jeżeli tak to w jaki sposób i kto personalnie podjął decyzję o wyborze tematu / autora ze strony NBP?; 3) Czemu Narodowy Bank Polski jest oznaczony przy tej prezentacji jako "Partner"? czy wynika to z jakiejkolwiek umowy? A jeżeli tak to kiedy podpisanej i z kim?; 4) Czy prof. R. S. otrzymał ze strony Narodowego Banku Polskiego wynagrodzenie w związku z ww. publikacją (lub Narodowy Bank Polski zobowiązał się do wypłaty tego wynagrodzenia)? W wypadku odpowiedzi negatywnej - czy Narodowy Bank Polski zawarł umowę z innym podmiotem, która przewiduje wypłatę (przez ten podmiot) takiego wynagrodzenia dla prof. S.? W wypadku którejkolwiek odpowiedzi twierdzącej proszę o wskazanie wysokości tego wynagrodzenia. 5) Czy Narodowy Bank Polski ma albo w ciągu ostatniego roku miał zawartą jakąkolwiek umowę (np. cywilnoprawną lub umowę o pracę) z Panem prof R. S.? Jeżeli tak to kiedy została ona zawarta, czego dotyczyła (przedmiot umowy) i jakie było przewidziane wynagrodzenie?; 6) Czy Pan R. S. jest tub był zatrudniony w Narodowym Banku Polskim, a jeżeli tak to na jakim stanowisku i kiedy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z 3 stycznia 2024 r. stwierdził, że "NBP nie odnosi się do warunków współpracy pomiędzy podmiotami rynku mediów i ich podwykonawcami". W związku z treścią tak udzielonej odpowiedzi, skarżący pismem z 5 stycznia 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Skarżący podniósł, że skoro organ nie kwestionuje wprost ani swojego obowiązku udostępniania informacji, ani przedmiotu wynikającego z wniosku jako informacji publicznej, to udzielona przez niego odpowiedź, w której pomija się zupełnie przesłanki wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.)., ignorując jednocześnie wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w sprawach bezczynności tego organu, świadczy o lekceważeniu przez organ prawa do informacji publicznej i obowiązków wynikających z u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Biorąc pod uwagę, iż wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2023 r. dotyczył, w szczególności, informacji dotyczących kosztów związanych z powstaniem lub publikacją określonej Prezentacji i wydatków z tym związanych, między innymi na rzecz osoby oznaczonej przy tej prezentacji jako "Partner", a więc wydatków poniesionych na ten cel z majątku publicznego, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Mimo, że organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w piśmie z 3 stycznia 2024r., że "NBP nie odnosi się do warunków współpracy pomiędzy podmiotami rynku mediów i ich podwykonawcami", to jednak - jak słusznie podnosi skarżący - udzielenie odpowiedzi w takiej formie i treści nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec jednoznacznie określonych pytań odnoszących się, w szczególności, do kwestii wydatkowania majątku NBP. W ocenie Sądu pierwszej instancji jako oczywiście błędne jawiło się stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym nie pozostawał on w bezczynności bowiem podjął działania w związku z wnioskiem z dnia 21 grudnia 2023 r. i odpowiedział skarżącemu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przesłanie pisma o treści niestanowiącej odpowiedzi na wniosek skład orzekający uznał za próbę obejścia wspomnianych przepisów i uznał, że jako taka nie może odnieść zamierzonego przez organ skutku. Po wpłynięciu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ odpisał wprawdzie na ten wniosek w dniu 3 stycznia 2024r., treść tego pisma wskazywałą, że organ w istocie całkowicie zignorował wyrażone we wniosku żądanie skarżącego, nie podejmując nawet próby odpowiedzi na zadane precyzyjne pytania. Taki sposób działania organu świadczy o rażącym zlekceważeniu konstytucyjnego prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, a także o lekceważącym podejściu do obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA zauważył, że organ przed wniesieniem skargi nie prowadził postępowania w sposób długotrwały, jednak sposób postępowania w tej sprawie, a także treść pisma z dnia 3 stycznia 2024 r. wskazywały, że brak właściwej reakcji organu nie był skutkiem niewystarczającej ilości czasu, lecz wynikał po prostu z zamiaru nieudzielania żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd ocenił, że bezczynność organu w tej sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa w wyżej przedstawionym rozumieniu. Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w sposób określony w ww. przepisach. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia – zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. Rozpatrując skargę kasacyjną w podanym wyżej reżimie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie jeden zarzut, który został skonstruowany wadliwie. Powołano w nim związkowo pięć przepisów u.d.i.p., które regulują odmienne instytucje prawne składające się na dostęp do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie wchodzi w merytoryczną polemikę z ocenami prawnymi przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie podaje żadnych argumentów pozwalających na ustalenie, w jaki sposób – w ocenie Prezesa NBP - WSA naruszył każdy z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów. Skarżący kasacyjnie organ jednocześnie stwierdza wprost, że nie kwestionuje stanowiska WSA, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Twierdzi jednak, że właściwie odniósł się do wniosku dostępowego skarżącego z 23 grudnia 2023 roku. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że jeżeli wniosek dostępowy dotyczył informacji publicznej, to jego załatwienie powinno nastąpić albo poprzez udostępnienie tej informacji, albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Skarżący kasacyjnie organ nie zareagował na wniosek dostępowy w żadnej z podanych form. Pismem z 3 stycznia 2024 r. stwierdził, że "NBP nie odnosi się do warunków współpracy pomiędzy podmiotami rynku mediów i ich podwykonawcami". Nie można przyjąć, że udzielił odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku dostępowym. Nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy wobec wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej i sporządzenia jej uzasadnienia w sposób uniemożliwiający identyfikację i odtworzenie merytorycznych ocen odnoszących się do wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.