III OSK 2111/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2644/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2022 r. nr DI-PPA.401.31.2022.mjd w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2644/22, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") z dnia 28 października 2022 r., nr DI-PPA.401.31.2022.mjd, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "ŚWIOŚ" lub "organ I instancji") decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr WP.7062.76.2022.KS, wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za naruszenie warunków określonych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 31 stycznia 2017 r., znak WOOŚ.4200.6.2016.RK.1.7, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Zmiana i rozbudowa realizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] (dawniej [...]) [...], odcinek [...] ([...])" (dalej "decyzja środowiskowa"), poprzez prowadzenie w fazie realizacji prac w rejonie cieku będącego dopływem rzeki [...] w sposób niezapewniający dostatecznego zabezpieczenia przed przedostaniem się do wód powierzchniowych zanieczyszczeń w postaci ziemi z wykopów, tj. wbrew postanowieniom pkt II.3 decyzji środowiskowej. Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr DI-PPA.401.31.2022.mjd – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 136a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocench oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś") – utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję ŚWIOŚ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GIOŚ wskazał, że w dniach 22 kwietnia – 31 maja 2021 r. ŚWIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną w miejscu prowadzonej przez skarżącą działalności, tj. [...], w związku z trwającą w tej lokalizacji budową drogi ekspresowej [...] ([...]). Kontrola została przeprowadzona w wyniku interwencji skierowanej do ŚWIOŚ, dotyczącej zanieczyszczania rzeki Soły i uchodzącego do niej na wysokości ul. [...] w [...] bezimiennego cieku. Tereny otaczające bezimienny ciek to [...] zbocze [...], stromo kończące się na rzece [...]. W najbliższej okolicy cieku brak było zabudowań oraz innej infrastruktury budowlanej (poza jego górną częścią, w okolicy której w trakcie kontroli skarżącą prowadziła prace związane z budową drogi). W związku z dużym spadkiem terenu woda w cieku w dniu oględzin prowadzonych przez organ I instancji odznaczała się dużą prędkością, a ukształtowanie jego brzegu wskazywało na występujące intensywne okresowe wezbrania. Analizowany ciek stanowił lewobrzeżny dopływ rzeki [...], a jego ujście usytuowane było na terenie miejscowości [...]. W trakcie przeprowadzonych oględzin woda w cieku była zabarwiona na kolor szary (cementowy), miała dużą mętność, natomiast dno pokryte było lepką substancją w kolorze zbliżonym do koloru wody w cieku. Woda nie miała wyczuwalnego zapachu. Brzeg bezpośrednio wokół cieku, miejscami do ok. 0,6 m od niego, pokryty był lepkim nalotem o barwie zbliżonej do koloru płynącej wody. Zanieczyszczona woda wpadała do rzeki [...], w której stan wody był podwyższony. Pod wpływem wody z zanieczyszczonego cieku widać było istotną zmianę zabarwienia i mętności wody w rzece [...]. Pod wpływem mieszania się wody w nurcie rzeki barwa zanikła po ok. 100 m. ŚWIOŚ nie stwierdził wpływu na faunę rzeki, jak również śniętych ryb. W górnej części cieku znajdował się teren budowy drogi ekspresowej [...] ([...]), dalej ciek przechodził przez przepust rurowy pod drogą techniczną budowy [...]. Wokół przepustu oraz w wodzie przez niego przepływającej widoczny był szary nalot. Powyżej przepustu znajdował się fragment terenu porośnięty krzewami i niskimi drzewami. Od zachodniej, czyli górnej części terenu, znajdowała się kolejna droga techniczna budowy wraz z kolejnym przepustem. Na tym terenie występowała również frakcja urobku pochodząca z robót ziemnych prowadzonych na budowie drogi. Ciek na tym odcinku miał widocznie mniejszy strumień wody, natomiast jego brzegi pokryte były szarą, lepką substancją na szerokości ok. 1,5 m. Powyżej kolejnego przepustu pod drogą techniczną znajdował się plac budowy drogi ekspresowej [...]. Miejsce to stanowiło zlewnię dla źródła zanieczyszczonego bezimiennego cieku. Teren budowy to miejsce wykonywania głębokich wykopów, prowadzonych na dużą skalę oraz mechanicznego przemieszczania dużych mas ziemnych i skalnych. Droga techniczna usytuowana była na nasypie o szerokości ok. 10 m. Pod drogą wykonany został przepust dla wody pochodzącej z terenu placu budowy, który stanowił jednocześnie punkt źródłowy dla bezimiennego cieku. Od strony zachodniej, czyli od górnej części cieku, znajdował się nasyp ziemi oraz skał, w którym wykopany został rów dla wody spływającej z terenu budowy. Za nasypem w pasie o szerokości powyżej 100 m prowadzone były głębsze wykopy. Teren tych wykopów pokrywała ciemno szara (cementowa) krucha skała ilasta. Stwierdzono, iż teren jest podmokły, a woda pochodząca z opadów atmosferycznych spływa w stronę przepustu pod drogą techniczną. Na zboczu po zachodniej stronie wykopu prowadzone były prace budowlane, w tym wiercenia pod zabezpieczenia osuwiskowe zbocza. W trakcie oględzin prowadzonych w dniu 22 kwietnia 2021 r. Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Oddział w Katowicach, Pracownia w [...], pobrało do analizy, na zlecenie ŚWIOŚ, próbki wody z następujących punktów: z rzeki [...], powyżej miejsca przedostawania się zanieczyszczenia do rzeki; z rzeki [...], z miejsca przedostawania się zanieczyszczenia; z rzeki [...], poniżej miejsca przedostawania się zanieczyszczenia, z zanieczyszczonego cieku. Pobrane próby zostały przebadane pod kątem zawartości węglowodorów ropopochodnych, zawiesiny ogólnej, wapnia, tlenu rozpuszczonego oraz odczynu pH. Wyniki analizy wód pobranych z rzeki [...] z miejsca wpływu do niej bezimiennego cieku oraz poniżej tego miejsca odniesiono do wartości otrzymanych z próby powyżej miejsca przedostawania się zanieczyszczeń w rzece [...]. Porównanie to jednoznacznie wykazało negatywny wpływ zanieczyszczonego cieku na stan wody w rzece [...]. Dodatkowo stwierdzono istotną zmianę mętności i barwy zarówno w bezimiennym cieku, jak i w rzece [...]. W próbie wody z rzeki [...] pobranej powyżej wylotu bezimiennego, zanieczyszczonego cieku nie wykazano podwyższonej obecności zawiesiny ogólnej, jej stężenie wyniosło 41 mg/l. W próbie wody z rzeki [...] pobranej 60 m poniżej wylotu bezimiennego zanieczyszczonego cieku do rzeki, stężenie zawiesiny wyniosło 140 mg/l. Analiza porównawcza parametrów jakości rzeki [...] poniżej i powyżej miejsca przedostania się zanieczyszczenia do rzeki, wskazała, zdaniem ŚWIOŚ, na jego wpływ na jakość wód rzeki [...]. W związku z powyższymi ustaleniami ŚWIOŚ uznał, że skarżąca nie dopełniła w fazie realizacji inwestycji warunku wynikającego z pkt II.3 decyzji środowiskowej, w myśl którego prace w korytach cieków i w ich rejonie należy przeprowadzić w sposób zapewniający zachowanie ich ciągłości biologicznej i hydromorfologicznej oraz stosować zabezpieczenia przed przedostawaniem się do wód powierzchniowych zanieczyszczeń, np. ziemi z wykopów, odpadów. Działania skarżącej związane z realizacją inwestycji doprowadziły do przedostania się zanieczyszczeń do bezimiennego cieku wodnego uchodzącego do rzeki [...], które negatywnie wpłynęły na stan wody tego cieku powodując istotną zmianę jej mętności oraz barwy. Poczynione ustalenia ŚWIOŚ udokumentował w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez skarżącą bez uwag. W dniach 13 października – 8 listopada 2021 r. ŚWIOŚ przeprowadził kolejną kontrolę interwencyjną w związku z ujawnieniem zanieczyszczenia bezimiennego cieku uchodzącego do rzeki [...] na wysokości ul. [...] i biegnącego wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...]. W toku kontroli organ dokonał weryfikacji w zakresie przestrzegania przez skarżącą ustaleń decyzji środowiskowej odnoszących się do fazy realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] ([...]), w trakcie której ponownie stwierdził nieprzestrzeganie przez skarżącą wymogów decyzji środowiskowej wynikających z pkt II.3. Ustalenia tej kontroli organ I instancji udokumentował w protokole kontroli nr BIB [...], podpisanym przez skarżącą bez uwag. W związku ze stwierdzonym naruszeniem ŚWIOŚ pismem z dnia 8 marca 2022 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzji środowiskowej, a także poinformował skarżącą o możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania. Pismo zostało doręczone w dniu 14 marca 2022 r., jednak skarżącą nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Uwzględniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego ŚWIOŚ uznał, że skarżąca bezspornie dopuściła się naruszenia obowiązku określonego w pkt II.3 decyzji środowiskowej. Tym samym skarżąca dopuściła się naruszenia podlegającego karze pieniężnej na podstawie art. 136a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy ooś. ŚWIOŚ rozważył, zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., możliwość odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, jednak uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z dwóch wymaganych w tym przepisie przesłanek, bowiem waga stwierdzonego naruszenia nie była znikoma, a skarżąca nie zaprzestała naruszenia. W tej sytuacji ŚWIOŚ w dniu 26 maja 2022 r. wydał – utrzymaną w mocy przez GIOŚ – decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. GIOŚ podzielił także stanowisko ŚWIOŚ, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu odwoławczego skala prowadzonych prac budowlanych oraz zasięg ich oddziaływania uniemożliwiły natychmiastowe usunięcie skutków naruszenia, pomimo działań zaradczych podjętych przez skarżącą w wyniku rozpoczętej przez organ kontroli i polegających na wykonaniu osadników w rowach dróg technologicznych oraz zastawki ze słomy zlokalizowanej na zanieczyszczonym cieku. Zanieczyszczenie rzeki [...] (zgłoszone ŚWIOŚ w dniu 21 kwietnia 2021 r.) utrzymywało się co najmniej do dnia 23 kwietnia 2021 r., kiedy to organ I instancji przeprowadził powtórne oględziny terenu budowy drogi ekspresowej [...] i jego otoczenia, podczas których stwierdził, że zanieczyszczenie bezimiennego cieku stanowiącego dopływ rzeki [...] oraz samej rzeki [...] nie uległy zmianie w stosunku do stanu z dnia poprzedniego. Ponadto, jak zauważył GIOŚ, do czasu zakończenia niniejszego postępowania skarżąca nie przedłożyła dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonego naruszenia, tym samym przesłanka dotycząca zaprzestania naruszenia warunku decyzji środowiskowej nie została spełniona. Skarżąca nie przedłożyła także jakichkolwiek dokumentów ani informacji, aby uprzednio została nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ administracji publicznej, w związku z tym GIOŚ nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. GIOŚ stwierdził następnie, że w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a., dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. skargę na decyzję GIOŚ wniosła do WSA w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i założenie, że skarżąca naruszyła w sposób znaczący warunki, wymogi oraz obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś., co doprowadziło do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – uchylenie aktu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 14 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organu I i II instancji. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo stwierdziły, że przepis art. 136a ma charakter obligatoryjny i nie przewiduje odstępstw od kary. Natomiast wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalana jest w przedziale od 5 000 do 1 000 000 zł. Zgodnie z ustaleniami organów, w wyniku prowadzonych przez skarżącą prac budowlanych doszło do przedostania się do wód powierzchniowych (tj. bezimiennego cieku stanowiącego dopływ rzeki [...]) zanieczyszczeń w postaci ziemi z wykopów zrealizowanych w związku z prowadzoną inwestycją, co wpłynęło na stan wody w rzece, powodując istotną zmianę jej mętności oraz barwy. Wyniki analizy wód pobranych na zlecenie ŚWIOŚ z rzeki [...] z miejsca wpływu do niej bezimiennego cieku oraz poniżej tego miejsca wykazały negatywny wpływ zanieczyszczonego cieku na stan wody w rzece [...]: w odniesieniu do wartości granicznych dobrego stanu wód w zlewni "[...]", w której znajduje się rzeka [...], wykazały 614-krotne przekroczenia wartości stężenia zawiesiny ogólnej (12 600 mg/l przy wartości granicznej 20,5 mg/l), co potwierdza i obrazuje niekorzystny wpływ zaistniałego zanieczyszczenia na stan rzeki [...] (protokół kontroli nr BIP [...], s. 5). Za nieuzasadniony WSA w Warszawie uznał zarzut dotyczący naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W toku przeprowadzonego postępowania ŚWIOŚ zebrał obszerny materiał dowodowy, a następnie dokonał jego wnikliwej oceny: w ramach prowadzonych kontroli organ dwukrotnie przeprowadził oględziny (w tym oględziny terenu w [...], na którym skarżąca prowadziła prace budowlane, terenu wokół zanieczyszczonego bezimiennego cieku stanowiącego dopływ [...] oraz jego ujścia do niniejszej rzeki) oraz pobrał próbki wody do analizy pod kątem zawartości ropopochodnych, zawiesiny ogólnej, wapnia, tlenu rozpuszczonego oraz odczynu pH (próbki z zanieczyszczonego cieku oraz z rzeki [...] w trzech punktach: poniżej dopływu cieku, powyżej jego dopływu oraz z miejsca ujścia dopływu do rzeki [...]). Ustalenia organu I instancji zostały oparte na dowodach w postaci dwukrotnych oględzin oraz pobranych próbkach wody do badań, które następnie zostały udokumentowane w dwóch protokołach kontroli – podpisanych przez skarżącą bez uwag. Udowodniono związek pomiędzy działaniami skarżącej związanymi z prowadzoną budową drogi ekspresowej [...] na terenie [...] a stwierdzonym przez ŚWIOŚ zanieczyszczeniem bezimiennego cieku oraz rzeki [...], stanowiącej jego odbiornik. Występowanie zatem trudności wymagających stosowania skomplikowanych działań i rozwiązań technologicznych związanych z prowadzoną budową nie czynią bezprzedmiotowym postępowania w sprawie naruszenia warunku decyzji środowiskowej. Prawidłowo także organ stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary. Skala prowadzonych prac budowlanych oraz zasięg ich oddziaływania uniemożliwiły natychmiastowe usunięcie skutków naruszenia pomimo działań zaradczych. Tym samym niepoparty konkretnym materiałem dowodowym argument skarżącej o braku negatywnego wpływu na środowisko wskutek naruszenia decyzji środowiskowej, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie został uznany za uzasadniony. Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. pkt 1 i 2 w zw. z 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie art. 136a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca naruszyła obowiązki i zasady decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 stycznia 2017 r. WOOŚ.4200.6.2016.RK1.7 i jednoczesne pominięcie oceny stopnia wykonywania tych obowiązków, braku sprecyzowania w niej konkretnych działań, co ostatecznie doprowadziło do wydania wyroku dotkniętego wspomnianym uchybieniami; 2) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż waga naruszenia nie jest znikoma, pomimo braku dowodów zgromadzonych w aktach postępowania jednoznacznie uzasadniających takie stanowisko, co finalnie doprowadziło do błędnego zastosowania wskazanej normy prawnej; 3) naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu incydentalnego charakteru naruszenia oraz braku wszechstronnego rozważenia zastosowania wobec skarżącej pouczenia w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło w ostateczności do wymierzenia administracyjnej kary; 4) naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie całościowo stanu faktycznego, polegające na nieprzeprowadzeniu dokładnej i pełnej analizy składu pobranych próbek wody pod kątem wystąpienia materiałów pochodzących z budowy inwestycji, co skutkowało błędnym i niepełnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, przez co wydanie wyroku, który narusza słuszny interes skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Została ona uzupełniona pismem z dnia 17 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, zaznaczyć na początku wypada, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. "Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1817/19). Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu i tym samym ich konstrukcja nie jest do końca prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca kasacyjnie wskazała tylko na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego i procesowego stosowanych przez organ administracji. Mimo to rozpoznanie skargi jest możliwe, o czym przesądza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy ich z zarzutami naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając również uzasadnienie skargi kasacyjnej, po części samodzielnie zrekonstruował zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji i zarzuty te rozpoznał merytorycznie (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że – w ocenie skarżącej kasacyjnie – organ naruszył przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, a Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę w tym zakresie i niezasadnie oddalił skargę. Przepisem, który w świetle twierdzeń skarżącej kasacyjnie jawi się jako naruszony przez Sąd I instancji, jest zatem art. 151 p.p.s.a. Gdy idzie o tak zrekonstruowane zarzuty, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut, w którym skarżąca kasacyjnie – powołując się na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wskazała w szczególności na "niewyjaśnienie całościowo stanu faktycznego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny, bowiem rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne z punktu widzenia hipotezy zastosowanej przez organ normy z art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., przy czym dotyczy to głównie aspektu podmiotowego. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane, a podmiot w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją tego przedsięwzięcia narusza warunki, wymogi oraz obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie fazy realizacji, lit. e oraz pkt 2 i 5, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 1 000 000 zł. Przepis ten statuuje normę sankcjonującą, zrelatywizowaną do normy sankcjonowanej, której specyfika polega na tym, że nie wynika ona wprost z przepisów prawa, lecz z decyzji administracyjnej – jest zatem normą indywidualną mającą określonego adresata. Konstrukcja prawna składająca się z dwóch norm – normy sankcjonującej i normy sankcjonowanej – co do zasady zakłada tożsamość ich adresatów. Co zasady chodzi o to, że jeden i ten sam podmiot narusza dyspozycję normy sankcjonowanej i w ten sposób wyczerpuje jednocześnie hipotezę normy sankcjonującej. Ten tok rozumowania prowadziłby do wniosku, że odpowiedzialność z art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. powinien ponosić tylko beneficjent decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – adresat kreowanej tą decyzją normy indywidualnej, pełniącej tu rolę normy sankcjonowanej. Warto podkreślić, iż mimo pewnej specyfiki pozostaje ona normą indywidulaną, o czym świadczy choćby to, że ewentualne czynienie z niej użytku przez inny podmiot wymaga "przeniesienia decyzji" w trybie art. 72a u.i.o.ś. Z drugiej strony – i to również trzeba zauważyć – art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. posługuje się nader ogólnym określeniem "podmiot", co może wskazywać na wolę prawodawcy poszerzenia kręgu podmiotów mogących potencjalnie ponosić odpowiedzialność na podstawie tego przepisu. W doktrynie sformułowano pogląd, że: "Generalnie, za niestosowanie się do warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiada jej adresat, czyli inwestor. W treści komentowanego przepisu mowa jest jednak o »podmiocie naruszającym warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach«. Oznacza to, że chodzi nie tylko o inwestora, ale o tego, kto ww. warunki, obowiązki i wymogi naruszył" (A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz [w:] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024, art. 136a.). Powyższe uwagi nie mogą zmierzać i nie zmierzają do rozstrzygnięcia zarysowanych kwestii interpretacyjnych co do podmiotowych aspektów deliktu z art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się w tym zakresie; Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś tego czynić jako pierwszy. Uwagi te wskazują jedynie na złożony charakter odnośnego zagadnienia i konieczność poczynienia szczegółowych ustaleń co do statusu i roli skarżącej kasacyjnie w procesie realizacji przedsięwzięcia tudzież co do innych okoliczności faktycznych, od których zależy ewentualne uznanie, że na skarżącej kasacyjnie ciążył zagrożony sankcją obowiązek stosowania się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że to ona może być uznana za "podmiot", o którym mowa w art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Sądu I instancji przedmiotowych ustaleń nie zawiera. Z tego względu rozważany zarzut "niewyjaśnienia całościowo stanu faktycznego" okazał się zasadny. W tej sytuacji ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego i zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., byłaby przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Warszawie poczyni brakujące ustalenia faktyczne, o ile uzna, że sprawa w tym zakresie została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona – i dokona ich materialnoprawnej oceny w celu rozstrzygnięcia, czy wobec skarżącej kasacyjnie mogła być, uwzględniając aspekty podmiotowe, orzeczona kara na podstawie art. 136a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. W przypadku uznania, że sprawa w postępowaniu administracyjnym nie została w tym zakresie dostatecznie wyjaśniona i konieczne jest uzupełnienie ustaleń faktycznych przez organ, Sąd I instancji orzeknie stosownie do stwierdzonego uchybienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.